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第四章 诉前程序

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杨雅妮 生于1978年4月,兰州大学法学院教授,法学博士,中国民事诉讼法学研究会理事,长期从事民事诉讼法学、证据法学及多元化纠纷解决机制研究。近年来,先后在《兰州大学学报》(社会科学版)、《世界宗教研究》、《烟台大学学报》(哲学社会科学版)、《宗教学研究》、《青海社会科学》等刊物上发表学术论文30余篇,出版专著1部,主持教育部哲学社会科学研究后期资助项目、司法部国家法治与法学理论研究项目、国家民委民族问题研究项目、甘肃省社科规划项目等6项省部级课题。

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第四章 诉前程序

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第四章 诉前程序

诉前程序是检察机关提起民事公益诉讼之前必须履行的前置程序。在我国,对于检察民事公益诉讼诉前程序的规范,最早源自2015年7月1日全国人民代表大会通过的《授权决定》。《授权决定》明确要求,检察机关在提起民事公益诉讼前应当依法“督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼”。最高人民检察院的《试点方案》再次重申,检察机关提起民事公益诉讼前应当以“督促”或“支持”的方式履行诉前程序,并对诉前程序的履行效果作了规定。后来,为提升《试点方案》的可操作性,《人民检察院实施办法》对检察民事公益诉讼诉前程序的履行方式、适用对象和法律效果作了更为具体的规范。2017年6月27日,十二届全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》,在《民事诉讼法》第55条中增加一款,作为第二款,对检察民事公益诉讼的受案范围、诉前程序以及支持起诉等问题作了规定。至此,诉前程序有了基本法的依据。2018年3月2日,“两高”联合发布的《检察公益诉讼解释》进一步完善了检察民事公益诉讼的诉前程序,为诉前程序的履行提供了更为具体的规范依据。根据《检察公益诉讼解释》第13条的规定,人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为30日。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。

遗憾的是,检察民事公益诉讼制度在我国设立时间较短,对诉前程序的规定也比较简单与模糊,虽然各项规范性文件都试图对诉前程序进行规范,但迄今为止,检察民事公益诉讼诉前程序的功能尚未充分发挥。在这种情况下,基于诉前程序设立的理论基础,结合现行规范,对诉前程序存在的问题及其解决途径进行研究,是完善我国检察民事公益诉讼诉前程序的必由之路。

第一节 理论基础:诉前程序设立的根基

一 诉前程序的目的

法的目的是立法者基于其客观需要及对法的本质属性和规律的认识而预先设定的一种理想目标。在检察民事公益诉讼中,对于诉前程序的设计,明显反映了立法者维护社会公共利益的追求与期许。从我国民事公益诉讼的实践来看,《民事诉讼法》第55条第1款规定的“法律规定的机关和有关组织”往往出于各种原因而怠于行使民事公益诉权,在这种情况下,由检察机关以诉前程序的方式促使其尽快提起民事公益诉讼,有利于及时、有效地维护社会公共利益。

更重要的是,作为一种以法律监督权为基础的前置程序,不论诉前程序履行成功与否,民事公益诉讼程序都能启动,社会公共利益都能够通过司法的方式得以维护。这是因为,根据《民事诉讼法》第55条第2款和《检察公益诉讼解释》第13条的规定,检察机关在履行诉前程序之后,结果只有两种:一种是诉前程序履行失败,公告期满之后“法律规定的机关和有关组织”没有提起诉讼,最终由检察机关提起民事公益诉讼;另一种是诉前程序履行成功,在“公告期满”之前,“法律规定的机关和有关组织”向法院提起诉讼。不论是哪一种结果,社会公共利益都能得到及时、有效的维护。

二 诉前程序的价值

(一)程序公正

尽管从本质上讲,公正与否作为一种评价标准是主观的,但在诉讼程序的设计中仍然存在对客观公正状态的要求。为实现诉讼公正,往往需要通过一定的形式来“创造公正的外观”,因为这种外观而带来的“公正感”能够确保诉讼程序的公正性。对于何为“公正的外观”,学者们已从不同角度进行了探讨并对其应该具有的一般性要素进行了总结。在这些要素当中,诸如中立、平等、参与、公开、终结等作为程序公正的基本要求,已获得了学界的普遍认同。

诉前程序的设计充分体现了对“公正的外观”的追求,具有程序公正的价值。这是因为,在检察民事公益诉讼中,检察机关既是一方当事人,又是法律监督者,这种“双重身份”使其一旦进入诉讼程序,必然会破坏“当事人平等对抗、法官居中裁判”的诉讼结构,违背程序公正的基本要求。而通过履行诉前程序,促使“法律规定的机关和有关组织”提起诉讼,不仅有利于激发其他适格原告通过民事公益诉讼保护社会公共利益的积极性和能动性,而且能够有效避免因检察机关作为一方当事人可能造成的诉讼结构失衡及职能混同风险,有利于实现程序公正。

(二)诉讼效率

在检察民事公益诉讼中,诉前程序在实现诉讼效率方面的价值主要体现在两个方面。一是能够减少司法实践对公益诉讼人员的需求。在当前检察机关公益诉讼力量普遍不足的情况下,由检察机关通过履行诉前程序促使其他适格原告提起民事公益诉讼,有利于缓解检察机关的工作压力,减少司法实践对公益诉讼人员的需求。二是能够有效节约检察机关的办案成本。这是因为,一旦检察机关提起民事公益诉讼,“势必为诉辩、举证、质证投入大量的成本和资源,这些资源的耗费最终会外化为社会成本,从而增加社会的负担”,而由检察机关促使其他适格原告提起民事公益诉讼,能够有效节约检察机关的办案成本,提高诉讼效率。

(三)理顺民事公益诉权的行使顺位

在《民事诉讼法》明确赋予检察机关民事公益诉权之后,如何理顺检察机关、行政机关以及有关组织的民事公益诉权行使顺序就显得重要而迫切。有学者认为,“在公益性诉讼实施权的顺位方面,检察机关优先于行政机关,而行政机关优先于有关组织”。笔者对此并不认同,将检察机关民事公益诉权置于第一顺位的观点违背了民事诉讼的本质属性和规律,不仅会导致公权过于介入私权争议解决之弊端,而且会过分强化检察机关的公益诉讼职能,弱化其司法审查和诉讼监督职能。这是因为,民事公益诉讼属于民事诉讼的一种特殊形式,在诉权行使的顺位方面应严格遵循民事诉讼基本原则,不能以“保护公共利益”为由破坏民事公益诉讼的基本构造,检察机关“提起公益诉讼只是作为最后的选择”。

这种认识在我国立法中也得到了贯彻。根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定,检察机关只有在“法律规定的机关和组织不存在”或者“法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下”,才可以向人民法院提起民事公益诉讼,该项规定符合民事公益诉讼的特点和检察机关的职能定位。事实上,在检察民事公益诉讼“入法”之前,《授权决定》《试点方案》及《人民检察院实施办法》中的规定已经充分体现了检察机关民事公益诉权的谦抑性和补充性。根据这些专项性规范的规定,检察机关在提起民事公益诉讼之前必须履行诉前程序,只有被“督促”或“建议”对象不存在或其书面回复不提起民事公益诉讼时,检察机关才能提起,这种程序安排不仅符合检察机关的法律地位,而且体现了现代法治条件下公权对私权的尊重。

三 诉前程序的性质:守法监督权

对于检察机关的法律地位,我国《宪法》第134条虽有规定,但学界对于检察权的性质一直存在争议。傅郁林教授以苏联的检察理论为依据,根据权力来源不同,将检察机关在民事诉讼中的“法律监督权”分为“执法监督权”和“守法监督权”两大类,并认为“执法监督权”源于公权制约职能,特指“针对法院的审判权而设置的审判监督权和针对法院的执行权而设置的执行监督权”,主要表现为抗诉和各类检察建议的提出;而“守法监督权”源于社会治理职能,是“针对法院以外的主体行为所实施的其他检察权形态,比如新法赋予的公益诉权和执行协助权(或称支持执行权)……”。笔者赞同该观点,以此为据,检察机关履行诉前程序时所行使的权力就应当属于“守法监督权”的范畴。这是因为,一方面,从诉前程序的履行时间来看,此时民事公益诉讼程序尚未开始,既不存在对法院审判行为的监督,也不存在对法院执行行为的监督,因而不属于“执法监督权”的范畴;另一方面,从诉前程序的适用对象来看,“法律规定的机关和有关组织”显然不属于人民法院,检察机关的权力形态既不属于审判监督权,也不属于执行监督权,而是一种“源于宪法上的守法监督权而设置的社会违法行为干预权”。

不仅如此,从诉前程序的制度渊源来看,其在萌芽初期就具有明显的法律监督性质。笔者认为,我国检察民事公益诉讼诉前程序的制度渊源最早可溯至民事督促起诉制度,该制度以维护公共利益为使命,以检察机关的法律监督权为基础,成形于我国的检察实践。早在2003年6月,浙江省人民检察院就开始了民事督促起诉的试点工作,并于2007年8月出台了《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》(以下简称《浙江规定》),对民事督促起诉的范围、条件和程序等进行了规范,该做法得到了最高人民检察院的认同并迅速在全国推广。为顺利推进民事督促起诉工作,一些省、自治区、直辖市的人大常委会于2010~2011年相继出台了多个关于加强检察机关对诉讼活动法律监督的地方性法规,如浙江省人大常委会通过的《关于加强检察机关法律监督工作的规定》(2010年7月30日)、福建省人大常委会通过的《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》(2010年5月27日)等。这些规范性文件都明确指出,民事督促起诉是民事检察监督的重要途径和措施。同一时期,为具体贯彻实施民事督促起诉制度,一些省、自治区、直辖市的检察机关也陆续制定了一些具体规范,对民事督促起诉制度进行详细规范。迄今为止,虽然民事督促起诉“仅有理念,而无细则”,学界对其性质定位也存在争议,但不可否认的是,它在当时对维护我国公共利益发挥了重要作用。

第二节 规范解读与问题分析

从已公布的数据看,自《授权决定》实施以来,截至2017年6月,各试点地区检察机关共办理诉前程序案件7903件,其中,民事公益诉讼诉前程序案件227件,大约只占3%,在227件民事公益诉讼诉前程序案件中,其他适格原告依法提起诉讼的只有35件,大约只占15.4%,诉前程序的履行成功率极低;2018年,全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件,其中,公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼1721件,诉前程序的履行成功率也仅为39.2%,诉前程序处于被虚置的边缘。之所以如此,与我国诉前程序的具体设计密不可分,主要体现在以下方面。

一 适用范围

从理论上讲,检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的功能发挥受到适用范围的直接制约,而诉前程序适用范围又与案件类型、损害范围及线索来源等密切相关。

(一)案件类型

在解释论上,诉前程序适用的案件类型应当与检察机关提起民事公益诉讼的案件类型是一致的。对于检察民事公益诉讼的案件类型,《授权决定》规定的范围比较广泛;《试点方案》和《人民检察院实施办法》主要列举了“污染环境”和“食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”两类损害社会公共利益的案件,虽说其后有“等”字为检察机关针对其他案件类型提起民事公益诉讼预留了空间,但与《授权决定》相比,《试点方案》和《人民检察院实施办法》对检察机关提起民事公益诉讼的案件类型进行了限缩;《人民法院实施办法》在《试点方案》和《人民检察院实施办法》的基础上,增加规定了“破坏生态”的案件;《民事诉讼法》第55条第2款将检察机关提起民事公益诉讼的案件类型规定为“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”;《检察公益诉讼解释》第13条延续了《民事诉讼法》的规定,对检察民事公益诉讼案件类型的规定与《民事诉讼法》第55条第2款完全一致。

从已有规定来看,一方面,相关规范表述混乱,案件类型尚待扩展。前已述及,试点期间的一些专项性规范和《民事诉讼法》第55条第2款都对检察民事公益诉讼的案件类型作了规定,但从其内容来看,不仅表述不一,而且范围狭小,明显小于民事督促起诉适用的案件类型。例如,在《浙江规定》中曾以“具体列举+兜底概括”的方式规定了民事督促起诉的七种情形,而根据当前立法规定,除增加了“侵害众多消费者权益的案件”以外,其他方面要明显小于《浙江规定》中民事督促起诉适用的案件类型。

另一方面,《民事诉讼法》第55条的内部逻辑也不合理,第2款中规定的检察机关提起民事公益诉讼诉前程序适用的案件类型和第1款规定的“法律规定的机关和有关组织”提起民事公益诉讼的案件类型并不完全对位。根据《民事诉讼法》第55条第1款的规定,“法律规定的机关和有关组织”提起民事公益诉讼的案件类型为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等”;而根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定,检察机关提起民事公益诉讼的案件类型为“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等”。前后两款,同为对民事公益诉讼案件类型的规定,但因范围不同,可能会在实践中出现属于其他适格原告提起民事公益诉讼的范围但不属于检察机关提起民事公益诉讼范围的情形。此时,检察机关是否应当履行诉前程序以及诉前程序履行失败后该如何处理,立法规定并不明确,容易造成实践中的尴尬局面。

(二)损害范围

除案件类型之外,损害范围的大小也会对诉前程序的适用产生实质性影响。对于检察机关提起民事公益诉讼针对的损害范围是否仅限于“现实的损害”,相关规定并不一致。《人民检察院实施办法》第17条要求检察机关提起民事公益诉讼必须以社会公共利益已经受到损害(即现实的损害)为前提条件,这明显和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第8条的规定存在冲突。根据《环境民事公益诉讼解释》第8条的规定,环境民事公益诉讼所针对的损害范围不仅包括“现实的损害”,也包括“构成现实威胁的不利后果”,其范围明显大于《人民检察院实施办法》中的“现实的损害”。受此影响,检察机关提起民事公益诉讼前,是否能针对“可预见的侵害”履行诉前程序,实践中做法不一。

(三)线索来源

获取案件线索是检察机关履行诉前程序的起点。根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定,检察民事公益诉讼的案件线索应来源于“履行职责中”,而对于检察机关的具体职责范围,则应以《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等规定为依据。值得注意的是,随着我国监察体制改革的顺利推进,尤其是在《监察法》实施之后,原属人民检察院的一部分“职责”转移给了监察委员会,人民检察院的“职责”范围发生了较大变化。基于此,在分析诉前程序的线索来源时,可以《监察法》的实施为界限,将其分为前后两个阶段。

1.《监察法》实施之前

在《监察法》实施之前,检察机关履行诉前程序的案件线索主要来源于三种渠道。一是行政机关(尤其是环保行政机关)的移送。行政机关(尤其是环保行政机关)作为肩负公共利益保护职责的法定机关,必然在工作中接触到大量的违法行为(尤其是环境违法行为),对于这些违法行为,当其认为侵害公共利益且有必要由检察机关提起民事公益诉讼时,便会将相关线索移送给检察机关。二是检察机关内部业务部门的移送。在《监察法》实施之前,根据当时《人民检察院组织法》的规定,人民检察院的职责范围既包括侦查监督、刑事公诉、刑事执行检察、民事行政检察和控告申诉,还包括职务犯罪侦查等。检察机关内部各业务部门在履行侦查监督、刑事公诉、诉讼监督、职务犯罪侦查等职责中,如果发现有侵害公共利益的违法行为,也会将其移送给履行公益诉讼职能的业务部门。尤其是对已经处理过的刑事案件的进一步挖掘,成为当时检察机关履行诉前程序的重要线索来源。三是新闻媒体报道和公民、法人及其他组织关于公共利益侵害行为的举报。在我国,许多侵害公共利益的违法行为是在被新闻媒体曝光或公民、法人及其他组织举报之后才引起检察机关关注的,如“毒跑道事件”等。对于这类事件,检察机关可以从专业视角进行研究,对于符合民事公益诉讼起诉条件的,应该及时履行诉前程序。

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章节目录

  • 第一节 理论基础:诉前程序设立的根基
    1. 一 诉前程序的目的
    2. 二 诉前程序的价值
      1. (一)程序公正
      2. (二)诉讼效率
      3. (三)理顺民事公益诉权的行使顺位
    3. 三 诉前程序的性质:守法监督权
  • 第二节 规范解读与问题分析
    1. 一 适用范围
      1. (一)案件类型
      2. (二)损害范围
      3. (三)线索来源
    2. 二 适用对象
      1. (一)法律规定的机关
      2. (二)有关组织
      3. (三)英雄烈士近亲属
    3. 三 履行时间
    4. 四 法律效果
  • 第三节 诉前程序的类型化重构
    1. 一 适用范围
      1. (一)扩大案件类型
      2. (二)放宽损害范围
      3. (三)拓展线索来源
    2. 二 适用对象
      1. (一)法律规定的机关
      2. (二)有关组织
      3. (三)英雄烈士近亲属
    3. 三 履行时间
    4. 四 法律效果
  • 第四节 刑事附带民事公益诉讼诉前程序
    1. 一 规范解读
    2. 二 实务中的做法
      1. (一)第一阶段:2019年12月6日之前
      2. (二)第二阶段:2019年12月6日之后
    3. 三 诉前程序的完善
      1. (一)提前介入时间
      2. (二)依法确定适用对象
      3. (三)取消法院公告程序
      4. (四)正确对待检察机关处分权

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