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第四章 调研结论、存在问题与政策建议

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第四章 调研结论、存在问题与政策建议

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第四章 调研结论、存在问题与政策建议

第一节 调研结论

本节根据课题组在河北省大名县大街镇双台村的调研,对大名县及双台村的精准扶贫精准脱贫工作情况进行了认真考察和梳理,主要得到以下调研结论。

第一,由于经济基础薄弱,对外开放水平不高,大名县经济发展水平均低于河北省平均水平,更低于全国平均水平,面临赶超全省乃至全国经济发展水平的艰巨任务。迄今为止,大名县依然存在规模较大的贫困人口。截至2016年,大名县贫困发生率约为6.4%,高于全国水平4.5%将近2个百分点,依然面临较为艰巨的脱贫攻坚任务。

第二,大名县按照中央、河北省及邯郸市关于脱贫攻坚工作的一系列部署和要求,在国务院发展研究中心的对口帮扶下,因地制宜,多措并举,认真开展精准扶贫、精准脱贫工作,脱贫攻坚取得了显著成绩。大名县所采取的精准扶贫工作主要包括以下内容:针对无劳动能力和有劳动能力的贫困群体,分类施策,以发展教育、社保兜底、发展产业、转移就业等多种措施促进脱贫;充分发挥财政资金增信作用,成立以县级财政资金主导、不以营利为目的的政策性扶贫担保机构和融资平台;深化政银合作,推进农村金融创新,开发“金扶通”“金财通”“助保贷”“政银保”等信贷产品,破解贫困户、扶贫龙头企业抵押难、担保难问题;积极引导社会资本投入扶贫事业,采取“政府+知名企业+贫困户”的合作模式,使知名企业落户大名,主动参与扶贫开发。

第三,大名县大街镇双台村整体经济发展水平较为落后,属于资源禀赋缺乏、产业结构单一、收入水平较低的贫困村典型代表。与河北省农村、全国农村平均水平相比,大名县大街镇双台村农户收入水平及收入构成主要呈现以下特征:总收入水平较低;总收入中工资性收入、家庭经营净收入占比低,转移性收入占比高。上述特征在建档立卡户中表现得尤其明显,非建档立卡户除收入水平较低外,收入构成情况与河北省农村和全国农村平均水平较为类似。

一般来说,工资性收入和家庭经营净收入主要是农户依靠自身人力资本、物质资本等资源禀赋所获取的收入,其水平高低是农户自身资源禀赋大小和发展能力高低的反映。与河北省农村和全国农村相比而言,双台村农户的工资性收入和家庭经营净收入的数额和比重均比较低,转移性收入占比却远高于河北省农村与全国农村水平,表明双台村农户自身人力资本、物质资本等资源禀赋相对缺乏,自主发展能力不足。

无论是收入水平高低判断还是收入满意度评价,双台村均有超过一半的住户样本给出了负面的评价,表明大多数的双台村住户样本对其目前的收入状况是不满意的。从各类住户的收入水平高低判断与收入满意度评价之间的差异上来看,双台村出现了农户真实收入水平与收入高低判断及收入满意度评价之间的不一致的现象,即一般贫困户、低保贫困户、低保户在真实收入水平上低于非贫困户,但其收入高低判断及收入满意度评价高于非贫困户。这种不一致现象可能与所谓的“伊斯特林悖论”有关。

第四,在消费水平上,2016年双台村农村居民人均消费支出相当于河北省农村与全国农村居民平均水平的大约60%、全国贫困地区农村平均水平的大约80%。进一步的考察发现,双台村各种类型住户样本的家庭人均消费水平均远低于河北省农村、全国农村及全国贫困地区农村居民的平均水平。同时,双台村农户的恩格尔系数为0.410,高于全国贫困地区农村居民的恩格尔系数0.350,更是高于河北省农村居民的恩格尔系数0.280和全国农村居民的恩格尔系数0.322。上述情况都表明,双台村农民收入和福利水平均低于全国贫困地区农村居民、河北省农村及全国农村居民。

第五,从住房状况来看,双台村建档立卡户和非建档立卡户所拥有的自有住房套数、当前居住住房的建造或购买年代差异并不大,但非建档立卡户当前居住住房的危房比例相对较低,全部自有住房的总建筑面积和人均建筑面积均高于建档立卡户。建档立卡户和非建档立卡户在许多住房配套设施上相差不大,如互联网宽带、入户路、最主要炊事用能源、主要饮用水源、厕所、生活污水排放等;在主要取暖设施、沐浴设施、生活垃圾处理等方面,非建档立卡户的条件要优于建档立卡户。

第六,从双台村村民个人特征来看,建档立卡户村民比非建档立卡户村民的受教育程度较低,住户成员基本上是普通村民,没有村干部、教师医生、村民代表等。除此之外,建档立卡户和非建档立卡户的住户成员没有其他显著差异。受教育程度是人力资本水平的重要体现,受教育程度的差异无疑是非贫困户能够获得较高收入、建档立卡户收入水平较低的重要原因之一。

第七,从双台村劳动力特征来看,建档立卡户与非建档立卡户相比,建档立卡户不仅劳动力平均人数较少(建档立卡户劳动力平均人数1.90人,非建档立卡户劳动力平均人数2.24人),非农就业劳动力人数也较少(建档立卡户非农就业劳动力平均人数0.63人,非建档立卡户非农就业劳动力平均人数0.98人),非农就业劳动力占全部劳动力的比例也比较低(建档立卡户非农就业劳动力人数占全部劳动力人数的28.65%,非建档立卡户非农就业劳动力人数占全部劳动力人数的42.55%)。与此相反,非建档立卡户则呈现劳动力平均人数较多,非农就业劳动力人数及其占全部劳动力的比例较大的特征;在非建档立卡户非农就业劳动力中,异地转移就业劳动力人数及其占全部劳动力的比例均比较高。

第八,在资产状况上,双台村建档立卡户所拥有的生产性资产要少于非建档立卡户,表明建档立卡户的资本要素资源禀赋要低于非建档立卡户,非建档立卡户在生产经营上具有资本要素优势;就非生产性资产来说,非建档立卡户所拥有的非生产性资产的户均市场估值大约是建档立卡户的2.5倍,表明非建档立卡户的生活水准和实际福利远高于建档立卡户。

第九,在农地资源上,非建档立卡户的人均自有土地面积和人均经营土地面积均比建档立卡户高出大约1/4,非建档立卡户的土地资源禀赋要优于建档立卡户;但无论是土地转入参与率、转出参与率还是总的土地流转参与率,建档立卡户均高于非建档立卡户,建档立卡户对农地流转市场表现出更为积极的态度。

第十,2016年双台村的扶贫项目涉及新建村内道路、小型水利工程、基本农田建设改造、危房改造、人居环境改善、培育特色产业项目、培育合作社等多个方面。双台村建档立卡户和非建档立卡户对扶贫工作的评价存在明显的差异,建档立卡户持有正面评价态度的比例较高,而非建档立卡户中态度消极者较多,其原因可能是两类农户实际享受到的扶贫政策待遇不同,也可能是相关扶贫工作精准性不足、部分农民群众存在情绪。同时,建档立卡户自身对于本户所享受的扶贫措施和扶贫效果的满意度比较高,这也表明,双台村的扶贫工作在相当程度上得到了贫困农民群众的正面肯定和支持。

第二节 基层扶贫工作中存在的问题

中国的扶贫事业自1978年以来,经历了体制改革推动扶贫(1978~1985年)、大规模开发式扶贫(1986~1993年)、扶贫攻坚(1994~2000年)、扶贫开发(2001~2013年)和精准扶贫(2014年至今)五个阶段,在每一个阶段上都取得了显著成效,贫困人口大幅度减少,贫困发生率不断下降。然而,传统上,我国贫困人口数是由统计部门根据农村住户抽样调查数据推算出来的,只反映贫困人口规模,难以回答“贫困居民是谁”“什么原因致贫”“怎样有针对性地帮扶”“扶贫效果如何”等问题,只有采用“精准扶贫”,政府才能真正解决上述问题。

“精准扶贫”理念的提出,可以追溯到20世纪所提出的“真扶贫、扶真贫”。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视扶贫工作,精准扶贫理念逐渐成型。2012年12月29~30日,习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫工作时强调,“要真真实实把情况摸清楚”,“要思考我们这个地方穷在哪里?为什么穷?有哪些优势?哪些自力更生可以完成?哪些需要依靠上面帮助和支持才能完成?要搞好规划,扬长避短,不要眉毛胡子一把抓。帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性,要一家一户摸情况,张家长、李家短都要做到心中有数”。[]2013年10月,习近平总书记到湖南湘西考察时,首次提出了“精准扶贫”的概念,即扶贫要实事求是,因地制宜,要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。[]随之,中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》,国务院出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》,对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面都做了详尽规制,推动了习近平精准扶贫重要论述的全面开展。2015年6月18日,习近平总书记在贵州召开部分省(自治区、直辖市)党委主要负责同志座谈会,提出了“六个精准”,即扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准,这是对精准扶贫的最精准的诠释。[]

“精准扶贫”是与“粗放扶贫”相对的概念。在以往的扶贫实践中,扶贫对象多由基层干部推测估算,扶贫资金“撒胡椒面”,各级贫困县为保“贫困帽”而在数字上弄虚作假,扶富不扶穷等现象大量存在。这种粗放式的扶贫方式,造成扶贫资源的极大浪费,导致部分地区“年年扶贫年年贫”。因此,必须解决扶贫资金和政策“给谁用”“怎样用”“效果如何”等问题,这只有“精准扶贫”才能实现。“精准扶贫”即精准识别贫困对象,深入分析致贫原因,有针对性地制定帮扶措施,集中力量予以扶持,切实做到“扶真贫”“真扶贫”,以实现扶贫资源的最优配置。

目前,我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。因此,《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》明确提出,“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势”。课题组在河北省大名县大街镇双台村的调研工作中发现,随着精准扶贫战略的全面实施,河北省大名县脱贫攻坚工作取得了显著成效,但基层扶贫工作也呈现一些新情况、新问题,需要加以克服和解决。

一 以改革促发展促脱贫未得到充分重视

我国改革开放及扶贫攻坚的历史经验表明,深化农村经济体制改革,释放农村生产要素巨大潜能,增强农村经济发展活力,是促进农业和农村经济发展、农民增收乃至最终消除贫困的主要手段。目前,为按期完成脱贫任务,各地都在按照脱贫标准开展项目建设,尤其是在基础条件较差的深度贫困地区,由于历史欠账较多,项目建设压力较大,无暇进行农村制度性改革探索。乡村资源的优化配置、经济社会的长远发展离不开农村经济体制改革的深入推进,忽视制度改革可能使贫困地区、贫困群体在现有经济管理体制的约束下难以实现根本性、持久性的脱贫。

二 产业扶贫措施不完善

产业扶贫是扶贫工作主要内容之一,全国各贫困地区都在积极推进产业实现转型升级。但是,在当前政府主导性的脱贫攻坚工作中,如何进行产业选择,是一个极其重要并且极具挑战性的问题。徐翔、刘尔思指出,产业扶贫是以市场为导向、经济效益为中心、产业集聚为依托、资源开发为基础,对贫困地区的经济实行区域化布局、工业化生产、一体化经营、专门化服务,形成一种利益共同体的经营机制,把贫困地区产业的产前、产中、产后各个环节统一为产业链体系,通过产业链建设来推动区域扶贫的方式。梁晨通过对武陵山部分地区的产业扶贫调研指出,“产业”意味着市场机制在资源配置中起到决定性作用,而“扶贫”本身则属于社会政策范畴,是通过行政手段配置公共资源的机制,其目的是使贫困人口获得产业发展的能力,从而脱贫致富。因此,市场逻辑与行政逻辑之间的张力如何调节和消解是产业扶贫需要解决的首要问题,也是地方政府要在实践中解决的首要问题。从各地脱贫攻坚的实践情况看,普遍将调整农业种植结构、延长农业产业链价值链、发展高附加值的产业环节、扩展农业多种功能、培育乡村新产业新业态作为重点发展方向。但是,受发展基础、要素条件和发展理念等诸多因素的制约,贫困地区产业扶贫工作措施存在一些不完善之处,主要表现在以下几个方面。一是种植面积和养殖数量迅速增加的同时,产业链前端良种培育、后端仓储、加工等环节的相关措施准备尚不充分,可能会使产业扶贫项目在后续发展过程中面临较高的市场风险。二是忽视乡村地域区位条件、特色资源禀赋和都市圈消费人群的特征,千篇一律地将发展休闲农业、乡村旅游作为产业扶贫的切入点。应当清醒地认识到,任何产业发展都存在供求平衡的客观市场规律,需要防止主要由行政力量推动的超越现实需求的过度和过量扩张,从而避免因产业供过于求带来较大的利益损失。

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章节目录

  • 第一节 调研结论
  • 第二节 基层扶贫工作中存在的问题
    1. 一 以改革促发展促脱贫未得到充分重视
    2. 二 产业扶贫措施不完善
    3. 三 扶贫工作中形式主义严重
    4. 四 “边缘贫困”群体缺乏政策帮扶
    5. 五 群众积极性有待提高
    6. 六 贫困地区可持续发展能力有待增强
    7. 七 扶贫资金股权量化改革成效存疑
    8. 八 扶贫资金来源单一
    9. 九 农村金融发展严重滞后
  • 第三节 进一步完善精准扶贫精准脱贫工作的政策建议
    1. 一 树立以改革促发展促脱贫的工作方针
    2. 二 完善产业扶贫措施
    3. 三 避免扶贫工作中的形式主义
    4. 四 努力提高群众积极参与扶贫工作的热情
    5. 五 加强社保体系对贫困群体的兜底保障功能
    6. 六 谨慎推进扶贫资金股权量化改革
    7. 七 拓展资金筹集渠道以保障精准扶贫资金来源充足
    8. 八 加快农村金融发展

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