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人民法院的司法治理及其功能变迁*

作者

张文波 博士研究生,中国社会科学院研究生院法学系。
Zhang Wenbo

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人民法院的司法治理及其功能变迁*

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人民法院的司法治理及其功能变迁*

引言

司法运行状况是一个国家法治文明程度的“试金石”,而司法制度的优劣又往往取决于司法治理的理念、功能、策略和效果。自新中国成立以来,以保卫革命胜利果实为主要任务的人民民主专政,对人民司法工作提出了一整套全新的要求,因而1949年以后的人民法院和法官不是孤立的“坐堂问案”,而是积极的“送法下乡”;不是封闭的“就案办案”,而是适度的“延伸司法”;不是抽象的“价值中立”,而是实用的“结果导向”;不是单纯的“技术官僚”,而是开放的“多元角色”——人民法院既有以说服调解、宣传教育等方式和风细雨地化解人民内部矛盾的一面,又有以专政镇压、发动群众等方式雷霆万钧似的解决“敌我矛盾”的一面;既有依法履行裁判权以定分止争、定罪量刑的法律属性,又有践行党的政策、服务“中心工作”的政治属性,还有以个案引导社会价值、创制公共政策参与社会治理的社会属性。而自改革开放以来,随着市场经济体制的逐步完善和司法权力运行机制的深刻调整,使得中国的法院体系和广大法官无论是否做好了迎接时代变化的准备以及是否有足够的资源、力量和手段来应对社会急速转型的挑战,都被毫无商量余地地推到了处置社会冲突和矛盾的历史前台与旋涡中心。在这里,“西方的那些成功经验、经历和理论都不足以解释和解决中国的这个伟大而复杂的历史进程。”[]需要进一步追问的是,新中国成立以来的人民法院是如何在现代国家建构的历史背景下参与国家和社会治理的?党和国家采取何种方式将人民法院和法官的观念与行动纳入“政权合法性建构”的框架中?如果不理清上述问题,就难以真正理解中国司法制度的运行轨迹和演进逻辑,也就无助于下一步的司法改革。

党的十九届四中全会明确提出,国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现,而法治社会的突出标志就是司法在国家治理和社会治理的过程中扮演着极为重要的角色,即通过不断提升“司法治理能力”以满足人民群众日益增长的对司法的多元化需求。沿着这样的逻辑理路,“司法治理”这一概念成为研究中国司法制度如何深度参与国家治理和社会治理的分析工具,并且其相对中性的概念特征更有助于在技术层面客观描述新中国的司法进程。因此,本文将围绕新中国司法治理的功能形态及其变迁,分析人民法院内在的治理模式、治理理念、运作逻辑,表明司法治理70多年来从粗粝走向成熟与精致,其间又存在曲折反复的过程,恰恰说明中国司法制度仍然有着巨大的进步空间。

一 政治调控功能的变迁:从司法动员到司法约束

“司法工作是人民政权的重要支柱之一。”[]通过暴力革命夺取政权、通过土地改革改变阶级结构、通过社会革命改造城乡面貌,进而最终完成“旧邦新造”的远大使命,是新中国成立初期最激动人心的事业。特别是在传统农业社会向工业文明转型进而建构现代民族国家的过程中,诞生了包含政治身份、日常仪式、阶级观念的“集体化社会”,如果没有高度成熟的司法控制、动员与治理技术,以超强的动员能力将原子化的个人以及马克思所谓的“马铃薯式”的社会予以整合,是难以完成上述目标的。为此,彭真曾强调政法工作是“在被粉碎的旧政权的废墟上,建设人民的新政权,领导人民巩固革命的胜利,巩固人民民主专政,以保障国家和人民建设事业的改进及其顺利的发展”。[]

在新中国的政治话语体系中,“人民司法”是中国共产党的群众路线政策在司法领域的实践形态——人民群众不仅是执政党治理国家所依靠的最基本力量,也是政治合法性的根本来源,特别是在新政权创立之初治理能力还相对薄弱的情况下,广泛发动群众更是成为司法治理的必然选择。沈钧儒曾指出,“我们人民司法工作必须积极地为政治服务,必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合”。[]例如,江西省会昌县人民法院副院长李广元一边参加生产、一边办案,与劳动人民同吃、同住、同劳动,“容易同群众建立思想感情,树立坚强的无产阶级观点,有效锻炼成为一个既能体力劳动,又能脑力劳动的多面手”。[]河北省藁城县人民法院副院长王贵森每逢下乡办案,都是背上粪筐,一边走路,一边拾粪。到村后,和社员一起下地干活,在劳动中了解村里发生纠纷的情况,中午或者晚上把纠纷当事人找来进行说法调解。[]安徽省肥东县人民法院将一名土匪判处死刑后,一位老婆婆说“坏人有报应,毛主席真比菩萨还灵验”。安徽省芜湖市一位调解委员说,“我72岁也见过不少事,都没有看过这样子贤明、善于说服教育的法官,这还是我生平的第一次”[]

初生的人民法院,正是通过在司法工作中最大限度地动员民众,从而以运动式治理的方式实现社会资源的调动和整合,并在此过程中使“国家权力下沉至基层社会”,进而完成现代国家建构的目标。但不可否认的是,这一时期的司法治理高度依赖外在的政治与社会环境,从而导致司法生态缺乏足够稳定性。特别是在与群众运动和群众路线紧密结合的人民司法工作中,群众的朴素价值观往往架空了法律专业知识,而对政治效果的过分追求则很容易牺牲司法的基本程序。“革命形势”一日千里,狂飙突进的群众运动一旦开启,在国家政治框架内本就不占主导地位的司法工作是很难抵御其消极影响的,相应的刑事审判质量也会下降。因而直至改革开放以后,司法治理才真正走出动荡、摆脱束缚,逐渐成熟和定型。

改革开放之初,为了最大限度地搞活经济和激发全民参与经济发展的热情,中央政府通过推行“家庭联产承包责任制”“财政包干制”“下放审批权限”等方式多次向各地方政府和民众“放权让利”。但是,地方在发展过程中也会产生一定的利益诉求,特别是“分税制”改革后中央与地方“分灶吃饭”,更是强化了地方财政收入的独立性,加之改革经验积累的有限性,在国家放权的过程中极容易产生种种乱象。特别是一些地方政府盲目追求GDP数字而不惜“以邻为壑”,造成很长一段时间内“地方保护主义”盛行,使得人民法院在20世纪八九十年代遭遇了最为棘手的“执行难”问题。因此,维护法制统一与强化司法权威,本质上就是在重塑中央与地方的关系。

1986年中共中央发布文件对一些党政军领导机关和领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法,对司法机关的正常工作横加干涉,强制司法机关按照他们的意图办事,强行更改或者拒不执行法院的裁判,任意调离秉公办事的司法干部的现象提出严厉批评。[]曾有某法院负责人道:“目前法院的管理方法存在着问题,突出的就是上级法院只管下级法院的案子,管不了下级法院的人。这样下级法院只得按照地方领导的意见办。你不办,就来找你了,不听就撤职。就像有些法院干部说的,你想以身殉职都不让。有些案子,最高法院、高级法院都认为办得对,却保不住地方法院的承办人。这样就往往出现执法上的地方主义。”[]1999年5月,最高人民法院党组向中共中央提交《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》,请求解决地方保护主义和部门保护主义阻碍法院执行工作顺利开展的相关难题,并提到一些地方和部门“对当地企业实行挂牌保护,外地法院不得执行,而本地银行对外地法院冻结的款项不得协助划拨”,甚至“越权发文指令当地人民法院不得执行最高人民法院的生效判决”,还有的地方“包庇袒护那些杀害执行人员的凶手”,“对不履行协助法院执行的法定义务并造成严重后果的单位和个人也不追究责任”。司法地方化的实质是地方利益固化并消解司法的“中央事权属性”。很快,最高领导层也察觉到“执行难”问题不仅仅是一个普通的司法问题,其中还隐藏着地方势力坐大甚至瓦解中央集权的危险信号。为此,中共中央将上述报告向全党转发,明确表态支持最高人民法院维护社会主义法制统一和尊严的努力,[]随后中央纪委、监察部也跟进发布相关文件要求各地纪检部门对解决执行难工作中违法违纪问题予以严肃查处。[]在取得最高层政治权威的“背书”后,最高人民法院开始从解决“执行难”问题为切入点,切实改变“地方利益压倒司法公正”的难题。

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章节目录

  • 引言
  • 一 政治调控功能的变迁:从司法动员到司法约束
  • 二 秩序建构功能的变迁:从保卫政权到保障人权
  • 三 社会治理功能的变迁:从改造社会到整合社会
  • 四 公共政策功能的变迁:从管制经济到服务经济
  • 五 结语

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