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导论:治理转型中的社会组织及其复杂制度环境

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导论:治理转型中的社会组织及其复杂制度环境

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导论:治理转型中的社会组织及其复杂制度环境

随着当代中国社会治理模式的快速转型,社会组织在治理体系中的作用日益凸显。越来越多的研究开始注意到发展社会组织对于提升政府公共服务能力、激发基层自治活力、推动当代中国公共性生产都产生了极为重要的作用。换言之,在治理转型的时代脉络中,社会组织已嵌入多进程的改革之中,其形象与功能也变得越来越多维且复杂化。然而与丰富的经验现象相比,主流理论界关于社会组织发展及当代中国政社互动的想象则要简单、线性得多。

在很长时间里,导源于西方的“国家与社会”理论框架都是国内学术界分析社会组织发展问题的基准理论框架。这一理论通常将社会组织视为与“国家”互动的“社会”之载体,[]并将社会组织发展遇到的问题看作国家所构建制度环境的产物。循着这一思路,国内学术界形成了“分类控制”[]、“行政吸纳社会”[]和“嵌入型监管”[]等理论观点。这些理论观点虽然从一些维度揭示了社会力量在治理转型中遇到的诸多困难,但由于其对“国家”的整体化想象,以及对治理转型多线程改革进程的简化处理,[]实际上难以勾勒出处于不同治理情境的国家代理人在多种逻辑影响下推动不同类型制度生产的过程。如果我们不能更好地理解这一复杂甚至暗含张力的制度环境构建过程,相应的研究也就很难贴切地呈现当前中国社会组织发展面临的深层挑战。

在最近的研究中,传统的“国家与社会”理论框架开始出现与制度主义[]视角相互融合的趋势。正是在这一融合过程中,人们开始注意到“国家”在设置社会组织制度环境时的复杂考虑,[]以及制度设计与执行的复杂过程对社会组织发展的多重影响。这一融合的理论视角更好地揭示了中国独特情境下社会力量发展面临的机会结构与实际约束,因而在近年来的社会组织研究中得到了深入应用。[]

然而,随着近年来涉及社会组织的制度日趋复杂,既有“制度主义”范式的局限性日益显现:第一,已有制度研究主要关注的是与社会组织发展、管理直接相关的制度体系,[]对那些事实上会影响社会组织发展但不属于传统社团管理领域的制度疏于分析,这使得理论界难以从整体上深入研判当前中国社会组织成长面临的深层问题。比如,近五年来,中国社会组织发展的许多机遇和空间实际上与中国地方/基层政府改革进程联系在一起,由于政府职能结构中诸如公共服务、公共管理等得到不断强化,同时政府组织规模和编制面临持续优化调整,因此社会组织在发挥服务与管理功能方面获得了前所未有的空间。研究者要理解这一进程中社会组织发展的规律与特点,就需要理解政府改革领域的制度安排和具体举措,[]但既有的“制度主义”研究总体上并未将这些新的制度要素纳入分析,致使研究者难以揭示社会组织在实际运行中遇到的许多隐蔽影响及其内在机理。

第二,已有制度研究忽略了不同领域制度之间的相互作用及其对社会组织发展之影响。近年来,随着我国治理转型和政府改革的深入推进,越来越多不同领域的制度设计开始作用于社会组织,但各自的着力点和方向不尽相同,多重制度网络可能会对社会组织行为产生复杂而微妙的影响。比如,从完善和提升基层社区自治水平的角度来看,相应制度更期许社会组织能广泛联系群众,敏锐反映社会期许,推动有效基层民主协商——质言之,这些制度更注重社会组织的自主性与社会性;[]但从政府职能转型和优化公共服务实现模式的角度来看,相应制度则更注重社会组织的专业化水平和完成政府委托事项的能力,在前者难以客观测量和清晰横向比较的情况下,这些制度执行时更倾向于根据社会组织与政府机构的“远近亲疏”来选择服务承包者。[]这无形中鼓励社会组织发展与政府机构的特殊主义关系机制。上述制度共处同一时空情境中,其交互效应对社会组织发展的影响远比传统研究语境中的“发展或抑制”更为复杂,需要我们更进一步细致研判。[]

上述讨论表明,已有研究在运用“制度主义”分析范式时,或多或少都存在对“制度”的简单化和抽象化处理。随着当代中国治理转型的改革不断进入“深水区”,当前中国的社会组织发展面临的情况比以往任何时期都更为复杂,社会组织发展开始处于多项重大改革的交汇点之上,因而面临多重制度变迁的影响。如何深入揭示这种多重转型对社会组织发展的复杂影响也就成为学术研究的一项重要使命。这就需要研究者进一步超越“国家与社会”的二元化理论想象,立足于当前治理转型不同领域的改革实践细致勾勒社会组织发展面临的复杂机会与约束结构,进而形成更贴近当代中国实际发展图景的解释框架和相应研判。

本书就是在上述问题意识的推动下展开写作的。笔者试图详尽勾勒近年来中国社会组织成长的多维制度环境及其深层特征,并以此为据分析社会组织的发展态势。导论部分的讨论,首先,将突破传统研究从抽象维度出发将“治理转型”视作研究背景的局限,具体地勾勒当代中国社会治理模式转型的核心领域,并讨论不同领域改革与社会组织发展的复杂关联;其次,在多维制度分析的基础上呈现当前中国社会组织发展的深层特征;最后,展开进一步的讨论,并引出全书的篇章介绍。

一 多维治理转型与社会组织的复杂制度环境

自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标以来,社会组织就获得了广阔的成长空间。党的十九大和十九届四中全会关于“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的改革方向更是为我国社会组织发展提供了重要支持。近年来,越来越多的改革从不同维度出发,出于不同治理目标涉及社会组织成长,对其发展产生了复杂的影响和作用。

(一)党建引领的制度设置

在基层党建工作领域中,“‘两新’组织党建”原本就涉及在包括社会组织在内的“新社会组织”中建立党的组织并开展党的活动。中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出,要“实现党组织和党的工作全社会覆盖”,要求探索完善基层党组织设置形式,加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度,以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设,活跃基层,打牢基础。近年来,社会组织的党建重要性不断凸显,许多地区都在此领域不断开展创新和探索,通过丰富党建工作载体、发挥党员主体作用强化社区社会组织的党建效能。党的十九大强调“要以提升组织力为重点,突出政治功能,把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。2019年5月8日,中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,进一步指出基层党建工作要“领导群团组织和社会组织参与基层治理”,这些制度梳理表明,基层党建引领社会组织发展的战略目标正紧随治理转型的进程而不断拓展与丰富。可以说,党建引领的相关制度设置已成为当前社会组织发展面临的最重要制度要素。

在社会治理领域,党组织引领社会组织发展的核心目标是以提升组织力为重点,突出政治引领功能。这意味着党建在引领社会组织发展时的着力点与其在政府部门的着力点有所差异。相比于有着明确治理目标和提供具体公共产品的政府行政部门,基层党组织在推动社会组织发展时,更看重以此为切入点强化执政基础,也更注重增强党建的社会辐射效应。就此而言,党组织更看重社会组织吸纳社会力量的功能和动员社会的潜力,这与政府管理部门首先关注社会组织提供公共产品的能力与业务能力的制度逻辑有一定差别。[]具体来看,在党建工作的制度框架下,党组织发展社会组织的制度逻辑有以下特征。

注重嵌入治理结构和行为引导。这一点也是党建引领社会组织发展最独特之处。[]在当代中国渐进式治理转型进程中,社会力量发育始终面临着在秩序与活力之间寻求均衡点的挑战。而党组织的组织网络和动员网络可以有效嵌入社会组织内部,因此通过党建工作机制有效引领社会组织的发展就成为基层党组织的重要工作着力点。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》就明确指出“推动党的建设有关要求写入社会组织章程,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为社会组织负责人,善于使党组织意图成为社会组织参与治理的行动”。这意味着党建引领的工作机制更注重在社会组织的内部治理过程中发挥作用。

注重提供网络和对接支持。在基层社会治理场域中,党组织扶持社会组织发展的主要方式不是直接提供资金、场地和购买服务合同,而是以“区域化党建”或“城市大党建”的方式引导其进入“共建共治共享”的地方治理网络,从而为社会组织与区域内主要政府部门、社会机构与企业建立网络联结提供机会。这种网络支持和对接服务为社会组织在更为广阔的领域和空间搜寻资源、获得服务项目提供了重要支持,因此成为社会组织发展的重要保障。在许多治理转型前沿地区,城市基层党组织通过在街镇层次设立党群服务中心、社会组织联合会[]等党建联建机构,搭建了社会组织融入社区、深耕社区的支持保障网络。从这个意义来看,党建引领对于推动社会组织快速发展具有极为重要的支持性作用。我们观察到的多个深度案例都清晰演绎了这一制度逻辑,有研究表明,一些社会组织在党建网络的支持下可以获得更大的发展机遇与空间。[]

注重价值引导和公共性营造。对于基层党组织来说,引领社会组织发展的重要目标是构建社区公共性空间,推动公众和社会力量参与基层自治。在这个意义上,基层党组织更注重推动社会组织开展具有广泛动员作用和象征意义的社会性活动。在经验观察层次,我们会发现近年来许多地区的党群组织都直接孵化了一些旨在开展社会宣传、教育的社区社会组织,这些社会组织为基层党建工作提供了重要组织支持。

概括来看,一方面,各级党组织开展的引领工作已成为当前社会组织制度环境的重要构成。这些制度要素更侧重于引导社会组织的行为,并对其内部治理结构与运行过程提供指引。另一方面,党组织在治理实践中构建的多层次党建网络也为社会组织发展提供了更多的机会和潜在资源,是社会组织快速发展的重要依托。当然,这一制度要素对不同发展阶段和不同规模的社会组织影响力不尽相同——相对而言,党建引领对于规模较大、党员数量较多且已建立党组织的社会组织影响更大,但对处于发展早期且组织化水平较低的社会组织影响则相对较小。不过,随着近年来城市基层党建力量不断强化和党建工作机制不断创新,这种情况正在逐渐改变。

(二)基层政府治理创新

城乡基层政府改革是当前我国社会治理创新的重要内容。为了更好履行公共服务、公共管理和公共安全职能,近年来,各地基层政府开始在组织架构、运行机制层次开展深入改革——而发展社会组织则成为普遍的创新战术之一。理论界和政策研究部门普遍认为:社会组织更贴近公众,更了解居民实际需求,因此其在开展公共服务时更具组织优势;[]相比于政府部门,社会组织更有可能提供弹性服务,且服务效率更高。[]因此,基层政府普遍通过购买社会组织服务、孵化专业社会组织的方式提升基层治理水平。总体来看,基层政府治理创新的诸多改革努力在三个维度上对社会组织发展产生了重要制度性影响。

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章节目录

  • 一 多维治理转型与社会组织的复杂制度环境
    1. (一)党建引领的制度设置
    2. (二)基层政府治理创新
    3. (三)激发基层社区自治活力
    4. (四)多线程改革下的社会组织
  • 二 当前社会组织的深层发展特征
    1. (一)规模日趋壮大,体制内资源是组织发展的主要依赖
    2. (二)功能涵盖社区治理主要领域,但专业化水平有限
    3. (三)有效嵌入社区多元治理网络,公共性水平仍有待提升
    4. (四)对未来发展空间有较大预期,但缺乏清晰发展思路
  • 三 进一步的讨论与本书篇章介绍

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