章节

第二章 对中国社会组织成长条件的再思考

关键词

作者

参考文献 查看全部 ↓

第二章 对中国社会组织成长条件的再思考

可试读20%内容 阅读器阅览

第二章 对中国社会组织成长条件的再思考

本章将回到中国治理转型的总体脉络,深刻梳理社会组织作为“共建共治共享”社会治理结构中的一元及多层次公共服务重要载体,其发展所要具备的中观制度条件,从而构建一个社会组织发展的“功能—条件”理论视角。回到经典理论视域,深刻呈现现代社会公共性的生产、适度竞争的公共服务市场、高度协同的“整体治理结构”、公众导向的服务外包制度设计对于社会组织健康成长的重要意义。这一理论梳理将把我们对现代社会组织发展的理解带入一种更为多维的宽广视域中。与传统研究不同,本书认为理解中国社会组织健康成长的条件不能仅局限于登记、年检等表层管理制度和资源供给结构,更应涉及当前中国治理转型多个领域的协同性改革。

一 引言

近年来,中国社会组织进入了一个快速发展期。这不仅表现为规模总量的快速增长,也表现为传统的“宏观鼓励,微观约束”[]的制度环境正在朝向更为宽松的方向转变。[]身处这个具有分水岭意义的历史时刻,更有必要深刻思考当代中国社会组织健康发展的条件与政策选择。

国内学术界总体上是在“国家与社会”理论范式下来思考这一问题的。作为一种具有政治哲学关怀且长于宏大叙事和结构分析的理论框架,该范式倾向于将社会组织发展置于一种与国家(State)互动的结构性情境中,其基本预设是作为“社会”载体的社会组织具有弥补国家不足的重要作用,且强调用国家塑造的制度空间来解释社会组织发展的境遇和特征。受这一范式影响,国内的相关研究在认识社会组织的成长条件时基本上形成了广受认同的认知框架:一是论者以国家为参照物,视之当然地预设了社会组织的功能取向,如公共服务体系的重要构成[]、多元治理结构的重要主体[]、“非市场治理机制”的重要载体[]等,在这种情势下,发展社会组织已成为一种较少反思的“迷思”[]。二是强调政府的制度设置对于社会组织发展具有重要意义,由于现有制度中暗含许多约束性条件,因此社会组织发展呈现出缺乏活力、对体制依赖性强等特征。[]在前两点研判的支持下,论者大多同意:当代中国社会组织健康发展的条件就是形成鼓励发展和加大投入力度的新型政策思路。[]上述三个环节构成了逻辑严密的认知体系,在当前学界和政策领域具有重要影响。

最近的研究从两个维度对以上理论范式进行了反思。一方面,学界意识到社会组织发挥各种理想的功能是以一系列复杂的条件为基础的,[]且这些条件镶嵌于治理转型的多个领域,难以简单地被概括为“鼓励发展”等论点。若无这些条件的支持,社会组织发挥功能难免会遇到许多深层挑战。另一方面,一些前沿研究意识到中国社会组织领域政策执行的复杂性,[]地方政府和职能部门会根据自己的治理逻辑来有所取舍地执行宏观政策,因此不能单纯从制度文本出发来理解社会组织的发展条件是否具备,而是要考察相应的政策执行框架。这两个维度的反思促使我们把关于中国社会组织发展条件的思考进一步从抽象“应然”的层次向更为具体、精致的分析层次推进,从而形成更具现实洞察力的分析思路。

本章试图结合前述两个维度的研究构建研判中国社会组织生长条件的新型分析视角。首先,通过梳理经典研究,从理想类型意义上建立起社会组织功能与条件间的关联图谱。已有的反思性研究更多在较为抽象和一般化的意义上理解社会组织发展的条件,如“公共性的构建”[]“政社间的组织边界”[]等。本章将进一步挖掘这些抽象条件背后具体和中观维度的制度要素,从而延长制度分析的解释链条。其次,笔者将从制度实践的层次讨论当前中国社会组织发展中前述制度要素的配置现状。党的十七大尤其是党的十八届三中全会以来,中央和各级地方政府都显著放宽了传统的社会组织登记、管理制度。与此同时,社会组织发展恰逢政府职能转变的历史进程,一个快步发展的公共服务外包市场初具雏形。围绕公共服务项目设计、外包、落地等环节的一系列制度安排悄然成为影响多数社会组织发展逻辑的新型制度框架。本章结合S市的系统案例资料对这一迄今仍缺乏深入剖析的制度框架做出分析,着力判断那些影响社会组织功能的重要制度要素现状,由此剖析社会组织发展中存在的深层问题。最后,基于“理想条件”和“制度要素配置现状”之间的张力,进一步探讨中国社会组织健康发展的一些理论思考。

二 社会组织的功能与条件:一个总体性理论视角

在社会学与政治学的经典研究中,社会组织虽常被提及,但却很少被作为主要的研究焦点而予以集中讨论。多数情况下,研究者往往是在研究民主体制[]、社会资本[]、非市场治理机制[]等经济、社会变迁宏大现象时,对社会组织有所涉及,这或许与结社活动在西方现代社会中早已成为司空见惯的制度化行为有关。论者在上述讨论中提及社会组织的作用时多有特殊语境。基于此,当我们面对经典研究并试图从中获得关于社会组织发展的理论洞见时,必须时刻保持理论自觉,于“抽丝剥茧”式的梳理中寻求不同历史时空中社会组织生长的轨迹、支持条件及社会意义。本章试图立足社会学、政治学和公共管理学的经典研究,从中梳理出社会组织不同功能背后的条件和制度要素。受学识与篇幅限制,本章的分析将集中锁定在社会组织作为治理主体及公共服务供给主体这两大广为接受的功能领域。

(一)治理主体与公共性诸条件

几乎在所有经典研究中,社会组织都是多中心的社会治理结构中的重要一环。托克维尔在论及美国人日常生活中的结社时,曾生动地描绘结社团体在日常治理中的重要作用。[]涂尔干则进一步从理论上阐述了诸如法人团体(职业团体)的次级群体在现代社会整合中所具有的重要作用,他在《社会分工论》中指出“社会不等于乌合之众,次级群体是构成我们社会结构的基本要素,如果在政府与个人之间没有一系列次级群体的存在,那么国家也就不可能存在下去。如果这些次级群体与个人的联系非常紧密,那么它们就会强劲地把个人吸收进群体活动里,并以此把个人纳入社会生活的主流之中”。“次级群体之所以必不可少,并非在于它们作为功利组织促进了经济的发展,而在于它们对道德所产生的切实影响。”[]涂尔干以后的许多著名学者都注意到了社会组织对于公共生活有序建构的意义,比如,贝拉等在《心灵的习性:美国人生活中的个人主义和公共责任》一书中讨论如何在个人主义盛行的时代背景下“改造美国文化”时,就提到要恢复社团的早期含义,即“社团的合法化是公共当局对私人组织的特许,是为了令私人组织为公共利益服务”。[]

上述经典引述频繁出现于近年来国内学术界与公共政策部门的相关研究成果中,并成为“发展社会组织,推进治理创新”的理论源头。相比之下,鲜有研究注意到这些经典研究在论及社会组织的治理功能时还提到了诸多社会条件。比如,当托克维尔在讨论美国的民主,以及民主制度中的结社等制度安排之所以能发挥重要作用时,就提到了首要的社会条件——“民情”(moeurs)。他认为,这种民情扎根于历史上形成的新英格兰乡镇自治制度。这个早在17世纪开始形成,后经基督教新教的地方教会自治思想培养壮大起来的制度,促进了美国的独立运动的发展,提高了人民积极参加公共事务的觉悟。[]在贝拉等的研究中,托克维尔的观点得到了进一步的申发,这种“独立自由的乡镇社会”和地方自治的传统是个体由自我利益动机向公共责任感转变的关键条件,[]如果离开了这些条件,负责任的结社也就难以预期。

在其他人的著作中,结社运动推进治理绩效这一常见理论预设背后,也隐含着许多复杂的社会条件,比如社会资本,尤其是连接性社会资本(bridging social capital)与黏合性社会资本(bonding social capital)也是结社并形成社会治理网络的重要条件;[]“公民成员资格”由于指明了个人身份与社会身份的那种关键性交互作用,因此其发展与复兴也是结社运动不断发展的重要条件。[]需要引起重视的是,在今天中国大多数关于社会组织发展的讨论中,此类复杂社会与制度条件的重要性总是被隐去而避而不谈。其后果是,大量支持社会组织发展的形式制度被不断生产出来,但实际上的收效却甚微。

本章试图从以上看似琐碎而多维的论述中识别出社会组织作为治理主体所需的基本条件。受学识所限,笔者并不致力于从哲学和文化的意义来深挖现代结社运动背后的深层条件,而是识别出那些基本的制度安排。本章认为,无论是托克维尔所说作为“民情”的乡镇自治传统,还是“公民成员资格”,其背后都映射了两个基本的条件。

一是联结个体与公共生活、个人与他人之间的公共性。简单来说,公共性指涉的是人们从私人领域中走出来,就共同关注的问题开展讨论和行动,由此实现私人向公众的转化。从人类社会现代化转型的历史进程来看,公共性生产的过程就是个体基于理性精神参与公共活动,维护公共利益和价值取向的过程。若无公共性的持续生产,任何社会都不太可能有实质性的社会协同与公众参与,社会活力也将面临“无源之水”之境地。[]正是公共性的形成,使得个体得以通过结社手段与他人紧密合作,共同参与社会利益的协调和公共秩序之维护。从这个角度来说,“乡镇自治传统”是这种公共性得以生成的重要支持因素;而“公民成员资格”则是其得以浮现的重要心智条件,它意味着个人主义与公共责任之间形成了某种和谐的交集。正如帕特南所说,公共性的形塑同民主制度的构成是同一个过程,二者互为条件。其以大量的经验资料论证了以共同体为基础的公共生活在通过增进社会资本从而进一步超越集体行动的困境,提升公民安全感,促进经济繁荣,推动公民健康、幸福以及增进民主等方面的积极价值。[]而依据托克维尔的观点,民主是由平等理念支配的,虽然它的优点明显,但也可能导致个人的孤立和原子化,因此,建立在公共性基础上的志愿性结社网络是克服民主的上述消极后果,带动这个社会重归团结的可能路径。[]

二是结社活动紧密嵌入制度化的治理网络中。帕特南在解释意大利不同地区治理绩效时,不仅指出了公民参与的重要性,实际上他更强调了这种公民参与是嵌入制度化的多元治理网络中的。在意大利的北方地区,公共精神、社会资本以及结社活动正是嵌入在中世纪以来形成的城市自治制度和多元利益表达网络中才发挥了推进治理水平的重要作用的。[]这意味着结社活动提升公共治理水平这一惯常看法背后实际上有着复杂的制度化条件,同时也受到嵌入国家政体层面的文化与制度网络影响。[]历史上,几乎所有的结社活动要推动治理良性发展都必须紧密嵌入既有的社会治理网络中,比如,无论是在典型的多元主义国家还是法团主义国家,社会组织充分发挥社会治理功能的重要制度前提都是国家在多层次的治理网络中给予社会组织一定的制度化参与空间。[]否则,如果社会组织“游离”于正式的治理网络之外,尤其是在一国的重要公共产品配置、秩序调适中处于无足轻重的位置,其也就很难发挥治理主体的功能和作用了。实际上,涂尔干的经典作品早已洞悉这一基本条件,他在《职业伦理与公民道德》中提到,中世纪,由法团联合而成的公社(commune)是城镇权力的基础,自由市镇与法团共存亡。正是王权的扩张和城市自治权的丧失导致法团所嵌入的自治制度网络消解,引发了市民公共精神的弱化。[]正是在这个意义上,涂尔干强调国家确立合适的制度空间以使法团在现代基础上发挥社会整合功能。[]可见,倘若人们仅将社会组织看作一种“悬浮”于治理网络之外的服务之手,其功能也就难以全面发挥了。

质言之,公共性的生产以及制度化的嵌入治理网络这两个条件是紧密联系并互为支持的:前者强调结社活动以公共生活和价值为导向,且保障了结社的内生动力;后者强调国家通过构建开放性的治理网络为社会组织参与公共议事、决策提供条件,从而保障了公共性的进一步生产。进一步来看,在不同社会形态下这两个条件的结合方式固有诸多不同之处,但基本都依赖以下中观层次的制度要素。一是保障结社活动与公共资源的配置紧密相关的相应制度安排。[]只有在此条件下社会组织嵌入治理网络才有实质性意义,其公共性实践才能获得源源不断的内生动力。在不同国家的结社实践中,这一制度要素往往以不同形式呈现,差别在于结社活动所能影响的公共资源配置水平。二是形成社会组织代表社会成员表达利益诉求的机制,具体表现为民主代议、多元协商等制度形式。这一中观制度要素对于保障公共性持续激发以及社会组织成为稳定的治理主体具有重要意义,唯有如此,社会组织才内嵌于社会,其成为“意见的协会”在国家之外促进“社会平等与自由的扩展”并推动公民“有责任心的行动”。[]三是支持社会组织监督公共部门活动并推动公共政策优化的制度保障,表现为各类自下而上的社会监督与社会评价制度。这些制度要素有助于社会组织推动公共部门以社会需求为导向运行,是其发挥治理功能的重要途径。

如果我们意识到上述条件和制度要素对于社会组织发挥治理功能具有重要意义,就不会把制度创新的重点简单地停留于登记注册制度变革、资源汲取制度等方面,而会意识到中国社会组织的发展与地方政府治理转型、民主制度的改革与优化等问题紧密相关。

(二)服务主体与外包诸条件

将社会组织视为公共服务主体的观点有着复杂的理论源头,早期理论渊源(如新公共管理理论、交易成本理论)更强调市场机制的作用,后期实践中逐步受到强调社会机制的新公共服务理论、社会选择理论影响。这些理论从不同维度强调社会组织相对于国家和市场部门的独特组织优势。在这种理论视角下,“发展社会组织,优化公共服务体系”已成为今天中国学术界与公共政策部门思考社会组织发展问题时的基本预设。

试读已结束,剩余80%未读

¥9.35 查看全文 >

章节目录

  • 一 引言
  • 二 社会组织的功能与条件:一个总体性理论视角
    1. (一)治理主体与公共性诸条件
    2. (二)服务主体与外包诸条件
    3. (三)回归总体性理论视角
  • 三 探析中国社会组织发展条件:以“购买服务”为例
    1. (一)购买决策的体制内化与公共性弱化
    2. (二)特殊主义的服务者搜寻机制与缺乏竞争的外包体系
    3. (三)缺乏支持的落地实施与“悬浮型”制度位置
    4. (四)进一步的讨论
  • 四 结语:超越技术治理

章节图片/图表

查看更多>>>