中国农村集体经济发展报告（2020）：走向乡镇统筹“新三级”体制

党的十八大以来，中国农村集体经济进入了新的历史发展阶段，在从实践、政策到理论的不同层面，集体经济在农业农村经济社会运行中的主导地位和关键作用日益凸显。随着《民法总则》中农村集体经济组织“特别法人”地位的确立以及专门立法工作的正式启动，农民再组织化的新鲜经验在全国各地以不同的形式迸发出来。这是自1978年启动农村经济体制改革以来的一个新现象，标志着邓小平同志在1980年提出的农业发展“两个飞跃”的思想中，由低水平集体化到高水平集体化转折点的到来，我们称之为“新集体主义”思潮的兴起。理解这一思潮产生的现实表现与内在根源，贯通“前三十年”与“后四十年”的改革逻辑，进而，对当前中国农村集体经济发展开展年度性的分析、比较与评价，有利于引导、完善农村社会主义市场经济体制，推进乡村振兴战略实施，加快农业农村现代化进程。
为此，我们策划了《中国农村集体经济发展报告（2020）》，聚焦“走向乡镇统筹‘新三级’体制”。
本报告由总报告、评价篇、专题篇、地区篇和案例篇5部分共25个报告组成。总报告围绕党的十八大以来“新集体主义”思潮兴起这一新现象，提出了农村经济体制结构与变迁的一个贯通的理论框架，解释了由“统”到“分”，再由“分”到“统”之间的动态转换逻辑，指出中国农村集体经济体制演变方向是乡镇统筹“新三级”体制，从根本上破除“户自为战、村自为战”分割式发展体制格局，实施基于乡村的发展战略。评价篇共有2个报告，分别通过数量化的指数形式，对当前中国农村集体经济发展与改革在省域之间进行对比分析和趋势研判。专题篇共有4个报告，研究发现宏观与微观层面均出现了集体经济发展的地区层级固化问题，这意味着进行“统筹”发展的客观必然性。地区篇共有10个报告，主要介绍和反映集体经济发展的典型经验和地方特色。案例篇共有8个报告，主要是用国内不同地区的新鲜案例诠释“新集体主义”思潮的“统筹”实质，进一步论证乡镇统筹“新三级”体制的广泛适应性及其阶段性演变规律，主要有三类：镇级统筹下的“跨村联营联建”，如四川省彭州市小鱼洞镇跨村联合发展、拉萨市尼木县卡如乡跨村组建乡级专业合作社；村级统筹下的“跨组联营联建”，如贵州省毕节市大方县猫场镇箐口村践行《塘约道路》、榆林市靖边县马季沟村把土地流转回村组集体，发展规模经营；村集体统筹下破除“户自为战”，如北京市大兴区西红门镇大生庄村与上海市奉贤区青村镇吴房村旧村改造、山东省栖霞市蛇窝泊镇东院头村和亭口镇衣家村党支部领办合作社等。
本报告的主要研究发现如下。
1.乡镇统筹“新三级”体制是中国农村集体经济体制改革的方向
本报告认为当前中国农村集体经济发展已经到达由低水平集体化到高水平集体化的新的历史转折点，需要在“新集体主义”思潮引领下，依靠体制改革，迎接中国农业农村发展“二次飞跃”的来临。研究发现如下内容。（1）自党的十八大以来，以《塘约道路》研讨会举行为标志，“新集体主义”思潮在实践、政策和理论等多个领域悄然兴起。其实质是变革村、户“各自为战”的发展体制格局。（2）采用矛盾分析方法，建立了一个贯通中国农村集体经济体制改革70年的制度变迁理论框架，用以解释“新集体主义”思潮的发生、发展及走向乡镇统筹“新三级”体制的内在必然性。（3）提出“集体人”的人性假设，基于社区性和公有性两个基本特质，揭示了集体经济组织的五个“特异功能”，提出了股东结构匀质化条件下的治理困境。从组织结构、空间边界、乡级主体、股权结构、法人治理结构和治理机制等方面建构了乡镇统筹“新三级”体制的治理体系，并描绘了走向新体制的改革路线图，提出稳步推进乡联社试点等配套政策建议。
2.中国农村集体经济发展评价
集体经济发展直接关系到农民收入增长与城乡收入差距的缩小。本报告从经济进步、社会稳定和执政基础三个维度构建了中国农村集体经济发展评价指标体系，对2009～2018年中国30个省份的农村集体经济发展水平进行了比较分析。研究发现如下内容。（1）中国农村集体经济总体上呈现持续增长态势，2017年出现回落拐点，说明集体经济增长的基础尚不牢靠。同时，地区发展不均衡的问题依然突出，东部地区集体经济发展水平遥遥领先，西部地区发展较慢。（2）在促进社会稳定方面，集体经济作用的提升更为迅速，同时，集体经济巩固执政基础的作用得到最充分显现。（3）发展农村集体经济，要把承揽公共性服务产业项目、提升集体资产积累水平和激发集体经济组织人力资源活力等方面作为首要侧重点。
3.中国农村集体经济改革评价
立足于社会主义市场经济体制的集体经济改革目标模式，本报告从组织主体、市场体系和政策环境三个维度构建了中国农村集体经济改革评价指标体系，对2009～2018年中国30个省份农村集体经济改革进展及绩效进行分析。研究发现如下内容。（1）改革总体水平持续提升，但是横向看呈“东高西低、中部塌陷”的不均衡态势，海南、贵州、陕西等省份改革进展较快。（2）市场体系方面需要着力补短板。（3）要把集体产权制度、集体建设用地制度与征地制度作为下一步深化集体经济改革的三个重点领域。
4.中国农村集体经济收入地区差距分析
本报告描述了2009～2018年中国农村集体经济的增长特征及地区发展概况，测算了集体经济收入的地区差距、来源结构与总体趋势。研究发现如下内容。（1）在中国农村集体经济收入快速增长的同时，区域不平衡的问题显著。（2）中国农村集体经济收入差距在10年内未见明显缩小趋势，来源主要是不同地理区位的组间差距。东部地区内部收入差距进一步扩大，东北地区收入差距较小，中、西部地区收入差距不断缩小。（3）资本积累在东部地区集体经济收敛中作用显著，而信息、电算等技术指标在中、西部和东北地区的收敛作用较为显著。从收敛速度和收敛周期来看，落后省份追赶上领先省份需要22～30年，而控制了资本积累和信息、电算等变量后，收敛周期缩短到20～24年。（4）中国农村集体经济发展已经出现了低水平均衡陷阱性质的“空间俱乐部”收敛。
5.中国农村集体资产经营状况分析
农村集体资产积累水平反映了集体经济发展的长期增长能力。本报告利用2009～2018年中国农村集体资产相关数据，对中国农村集体资产的空间分布、地区差距与经营风险进行了分析和评估。研究发现如下内容。（1）集体资产经营总体态势良好，但集体负债增速超过集体资产与净资产增速。（2）集体资产地区差距已经出现缩小的趋势，东部地区绝对优势减弱，西部地区发展势头较为强劲。（3）集体负债的地区间差距有所扩大，其中中部地区内部差距增长最为迅速。（4）省域之间集体资产层级固化趋势明显。（5）集体资产经营风险处于总体可控状态，集体经济发展对农业的依赖程度持续下降。
6.基于北京郊区40个村庄的长时段观察（1978～2018年）
本报告从微观视域，利用对北京市郊区分层抽样获取的40个村庄1978～2018年的六个时点的跟踪调查数据，进行村集体经济发展的长时段观察分析。研究发现如下内容。（1）2014年之后，村集体经济收入出现了向下的拐点，表明在2014年采取疏解非首都功能措施之后，村集体经济产业结构转型升级任务紧迫。（2）村集体经济在城乡接合部、平原和山区之间差距较大，且出现了“空间俱乐部”收敛。（3）改革开放初期，村集体经济发展存在重新洗牌的机遇，但1998～2018年呈现层级固化趋势。
7.基于北京郊区3885个村庄的全域分析（2007～2017年）
为提高样本代表性与可信度，本报告以北京市郊区3885个村庄为研究对象，总结和提炼包括城乡接合部、平原和山区不同区位类型村庄发展演变的特征和趋势。研究发现如下内容。（1）村庄两极分化问题较为严重，村集体净资产与人均所得的绝对差距未能缩小且有所扩大。（2）村庄间景气指数的绝对差距显著，相对差距不断扩大，并已呈现两极分化态势。（3）村庄间景气指数呈现“高、中、低”三个层级“俱乐部”收敛。
本报告主要由北京市农村经济研究中心课题组主笔撰稿，是历时五年（2016～2020年）完成的“十三五”时期非首都功能疏解背景下京郊集体经济发展转型与体制改革研究课题的总结性成果，也是北京市二道绿隔地区“五区六镇”乡镇统筹利用集体建设用地改革试点项目、海淀区东升镇博展股份合作社（东升科技园）法人治理结构改革试点项目研究成果。农业农村部政策与改革司、浙江省农业农村厅、江苏省农业农村厅、陕西省农业农村厅、广东省农业农村厅、贵州省农业农村厅、湖南省农业农村厅、青海省社会科学院、山东省烟台市委组织部、中国人民大学农业与农村发展学院、南京林业大学农村政策研究中心以及北京市各级农口部门和专家学者为这本蓝皮书的撰写工作提供了大力支持，使这份成果成为多部门鼎力合作而成的一项创新工程，特此致以衷心感谢。
社会科学文献出版社蔡继辉副总编辑、经管分社恽薇社长为“集体经济蓝皮书”的提纲设计、组织撰写以及文稿修改等提供了宝贵建议和悉心指导，在此表示最诚挚的谢意。另外，还要感谢高雁编辑辛勤的付出。
由于时间和水平所限，不足之处，恳请同人“以文会友”，不吝赐教，以便后续工作持续开展与不断改进。
关键词：集体经济　“新集体主义”思潮　乡镇统筹　“新三级”体制