京津冀发展报告（2018）：协同发展的新机制与新模式

纵观世界，建立跨域协调机制是提升地区竞争力的重要途径；审视国内，探索跨域协调机制是实现区域协调发展的必然选择；聚焦京津冀，创新跨域协调机制是实现协同发展的有效方式。京津冀协同发展这一国家发展重点战略实施4年来，在取得显著成效的同时，也面临着诸多问题，如北京“大城市病”尚未得到明显缓解、生态环境压力依然严峻、区域发展差距还相当悬殊、城镇体系尚不完善、公共服务落差明显，解决这些问题当务之急是实现区域协同的机制与模式创新。当前京津冀区域合作主要推动力还是来自政府，尚未形成基于政府、市场和社会公众等多元参与的治理机制与治理模式。本报告系统梳理了产业、生态、公共服务等领域在推进京津冀协同发展方面的做法及经验，重点探讨了如何通过创新驱动和财税体制变革推动区域协同发展，归纳总结了雄安新区、北京城市副中心、中关村自主创新示范区、天津自由贸易区等在推动京津冀协同发展中的模式与机制，试图找出协同发展过程中存在的问题及短板，并提出相应的对策建议。
本报告以研究“京津冀协同发展的新机制与新模式”为主题，构建了包括协同基础、协同行动、协同关键和协同目标四个部分的区域协同发展机制与模式分析框架，由总报告、分报告、专题报告三部分，共11章内容组成。总报告系统梳理了协同发展相关理论及国内外城市群协同发展的具体经验，构建了包括协同基础、协同行动、协同关键和协同目标四个部分的区域协同发展机制与模式分析框架。提出要素禀赋与空间分异是实现协同发展的基础，区域内自组织和区际合作行为是协同发展的具体行动，完善和创新协同机制与协同模式是实现协同发展的关键，实现功能互补、融合、协调的高水平协同是协同发展目标。从总体水平看，京津冀协同水平稳步提升，城市群空间联系呈现“中心—外围”格局；从协同机制与进展看，在产业协同方面，三地产业分工格局初步显现，北京发挥了核心引领和辐射外溢作用；在创新协同方面，政策机制不断创新，三地协同创新成果激增；在生态治理协同方面，形成了补偿主体以中央为主和补偿方式以经济和技术补偿为主的生态补偿机制；在公共服务协同方面，三地教育医疗养老协同进展突出，公共服务差距呈缩小态势。在财税制度协同方面，中央推动财税政策一体化，三地“双边合作”构建财税协调机制。从协同模式看，主要包括雄安新区的政府规划建设的集中承载地高质量发展模式、北京城市副中心的政府主导的集中承载地功能融合发展模式、中关村示范区的跨行政区协同创新模式和天津自贸区的制度溢出示范区模式等。分报告由创新驱动机制与模式、产业协同发展问题与对策、生态协同发展模式与机制、财税制度创新机制与模式四个专题报告组成，对京津冀协同发展重点领域的机制与模式进行系统梳理，得出基本判断和关键问题，并提出对策建议。专题报告对京津冀协同指数、北京疏解整治促提升、北京城市副中心建设与发展、雄安新区建设与发展、天津自贸区发展机制五大领域进行了专项分析。
本报告的主要建树：
第一，进行了京津冀区域创新驱动的机制与模式研究，在系统梳理创新驱动的相关理论和国外创新型国家与地区发展经验的基础上，构建“京津冀创新驱动评价指标体系”作为分析框架，对京津冀区域的创新能力与创新环境进行综合评价，并提出京津冀地区实现创新驱动发展的对策建议。
第二，进行了京津冀产业协同发展的问题及对策研究，总结了京津冀地区产业协同发展过程中暴露出的多重障碍和困境，如在中国经济下行压力下，京津冀的产业动力和创新动力发生弱化效应、协同发展所需要的软件和硬件的不协调且滞后于产业一体化的内在要求等。并分析了成因：一些地方政府在一定程度上误解了基本目标，导致了京津冀地区协同创新战略扭曲；市场一体化建设滞后；创新体系和产业政策体系存在较大差距，造成创新激励与产业政策不相容的矛盾；过度依赖自上而下的设计和行政权力推动，市场没有发挥应有的作用。同时，本报告提出了解决问题的一些建议和方向，以推进下一步京津冀地区的产业协同发展。
第三，进行了京津冀生态协同发展模式与机制研究，构建了多因素、多层次的生态文明评价指标体系，分析了京津冀三地2006～2016年10年间的生态文明建设状况，并对比分析了三地生态文明建设的差距和协同发展状况。得出：北京市生态文明建设最佳，且优势呈扩大态势；天津市次之，但河北与天津的差距不断缩小。在此基础上，提出：应优化环境保护协同机制，坚持绿色发展路径，完善区域共建机制和多元化补偿机制。
第四，进行了京津冀财税制度创新的机制与模式研究，对财政推进京津冀协同发展的作用机理进行了分析，认为三地政府应联合提供区域性公共产品；对推进区域协同的财税制度创新做了深入的分析，提出了中央政府主导、北京市主导、京津冀三地合作共建、河北省创新财政资金统筹等财税制度创新模式。认为：中央和京津冀三地政府应充分利用国内外债券和资本市场；利用财政的杠杆作用，积极探索市场化运作模式。
第五，进行了京津冀协同指数研究，运用统计数据和企业大数据，对京津冀协同发展进行了基于联系度、均衡度、融合度三个方面的测度，得出：京津联系最为密切，河北石、唐两市在区际联系中优势明显；京津冀地区教育、医疗、创新均衡度上升，经济均衡度下降，居民生活均衡度变化不显著；京冀融合度较高，京津次之，津冀较低等结论。在此基础上，提出了推动京津冀充分均衡发展、高质量协同发展和公共服务均等化等对策建议。
第六，进行了京津冀信息产业协同发展研究，运用企业大数据和统计数据，通过对信息产业企业注册资本、企业资本空间流向、主营业务收入等指标进行分析，得出：京津冀信息产业自2014年以来呈加速发展态势，其中北京在信息产业方面优势明显；京津冀三地的计算机服务和软件业企业均具有很强的活力；京津冀累计资本互投呈持续上升态势，北京已成为资本互投的辐射中心。
第七，进行了北京疏解整治促提升机制与模式研究，通过梳理国内外疏解整治的成功做法，运用产业梯度系数分析北京产业疏解的基本现状及主要问题，并从市容市貌、交通和社区三个方面分析了自“疏解整治促提升”专项行动开展以来北京城市整治成效及面临的问题，结合北京城市新总规，提出了通过立“小法”解决北京整治难点问题，强化城市设施定期更新，让城市美丽历久弥新等对策建议。
第八，进行了北京城市副中心的形成机制与实现路径研究，通过对通州经济发展现状和建设历程以及城市副中心形成条件的分析，阐述了北京城市副中心形成的机制：以市级行政事业单位转移为起点，带动基础设施建设，提高公共服务供给水平，拉动中心城区功能疏解，最终形成产业与城市良性互动的城市综合体。探讨了北京城市副中心形成发展的路径：提升综合承载力，吸引北京非首都功能的疏解；加速要素流动，促进产城融合；完善城市综合功能；构建现代化产业发展体系。提出了北京城市副中心在未来的发展中，应加快建设基础设施，增加公共服务供给；实现通州与廊坊北三县的协同发展；畅通与主城区的交通联系；促进北京市域外生产要素在副中心集聚等对策。
第九，进行了推进雄安新区建设与发展的机制与模式研究，其建设模式主要有绿色生态宜居新城区建设模式、创新驱动发展引领区建设模式、协调发展示范区建设模式、开放发展先行区建设模式、共享发展模式、城市规划建设模式、绿色智慧新城建设模式。雄安新区发展建设中，必须打破传统体制机制束缚，推动行政管理、生态环保、创新驱动、协调发展、开放发展、高端高新产业发展、高端人才引入和培养、可持续的投融资、依法依规实施管控、住房的租售并举等多方面体制机制创新，使之成为体制机制改革创新的先行区和示范区。
第十，进行了天津自贸区推动京津冀区域发展的机制效应研究，认为天津自贸区推动京津冀区域经济发展主要应通过制度溢出机制、服务平台机制以及产业联动机制进行具体分析，并利用个体固定效应模型对天津自贸区之于京津冀地区和上海自贸区之于长三角的带动效应进行实证研究与横向对比。以此分析了天津自贸区带动京津冀协同发展存在较大差距的主要问题在于利益协调机制的缺失、极化效应和产业联动效应不强等。另外从构建高层次利益协调工作机制、申报自由贸易港、培育优质营商环境和妥善处理开放与风险监管关系四个方面提出了进一步发挥天津自贸区带动京津冀协同发展作用的对策建议。
第十一，针对主要问题，提出相应对策。京津冀协同发展目前尚存在以下问题：一是在发展水平上，河北亟待提升，京冀内部城乡差距有待缩小；二是在产业协同上，津冀产业存在同构现象，市场机制发育不足；三是在创新协同上，创新要素配置失衡，联合创新机制尚未形成；四是在生态协同上，政府与市场失调，补偿标准与方式不完善；五是在财税制度协同上，协商机制尚不完善，公共服务的常态化供给机制仍需优化。在此基础上，本报告提出以下对策建议：一是创新协同机制，促进京津冀城市群实力提升与经济结构优化。具体包括打造京津冀协同创新共同体、构建产业转移对接机制、完善京津冀生态补偿机制、建立公共服务均等化机制、探索财税协调机制。二是创新协同模式，促进京津冀城市群空间优化与均衡发展。具体包括优化北京“一核”与“两翼”的空间结构促进区域协调发展，深化天津自贸区对接京津冀的合作模式发挥制度示范和溢出效应。
本报告是京津冀三地专家学者通力合作的智慧结晶，作者来自首都经济贸易大学、中国人民大学、河北经贸大学、天津行政学院等单位。本报告也是北京市经济社会发展政策研究基地年度研究报告。北京市经济社会发展政策研究基地成立于2007年11月，是由首都经济贸易大学和北京市政府研究室（北京市经济社会发展研究中心）共同创办和建设的北京市哲学社会科学重点研究基地，是北京市决策咨询、决策支持和公共政策研究机构。研究基地有效整合了政府与高校的科技、人才和信息资源，为首都高校“立足首都、服务首都”搭建了重要平台。研究基地依托区域经济学、城市经济学、产业经济学和公共管理学，研究领域和方向主要包括首都发展战略、京津冀协同发展、大都市治理与区域协调机制、非首都功能疏解与空间优化、资源生态与绿色发展等，总体定位是建设成为研究首都经济社会发展的国内一流的理论高地、北京市政府决策咨询和政策研究的重要智库。研究基地在二期建设（2010～2012年）和三期建设（2013～2015年）北京市哲学社会科学重点研究基地验收中，均获得“优秀基地”称号。本报告还是北京市哲学社会科学基金项目“京津冀发展报告（2018）——京津冀协同发展的新机制与新模式”（项目编号：17JDYJA025）、国家社会科学基金重大项目“基于区域治理的京津冀协同发展重大理论与实践问题研究”（项目编号：17ZDA059）和北京市教委创新团队项目“京津冀产业协同发展研究”的阶段性成果，同时获得了首都经济贸易大学特大城市研究院京津冀研究中心、城市群系统演化与可持续发展的决策模拟研究北京市重点实验室资助。本报告是京津冀三地作者通力合作的智慧结晶。作者是来自首都经济贸易大学、中国人民大学、河北经贸大学、天津行政学院等单位的专家学者。本报告为北京市哲学社会科学基金项目“京津冀发展报告（2018）——京津冀协同发展的新机制与新模式”（项目编号：17JDYJA025）、国家社会科学基金重大项目“基于区域治理的京津冀协同发展重大理论与实践问题研究”（项目编号：17ZDA059）和北京市教委创新团队项目“京津冀产业协同发展研究”的阶段性成果，同时获得北京市经济社会发展政策研究基地、首都经济贸易大学特大城市研究院京津冀研究中心、城市群系统演化与可持续发展的决策模拟研究北京市重点实验室资助。