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第四章 大学章程——高校民主管理的“宪法”

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何祥林 1953年9月出生,湖北郧县人,汉族,中共党员。华中师范大学马克思主义学院教授、博士生导师,享受国务院政府特殊津贴。主要从事党史党建和高校思想政治教育研究。曾任武汉大学党委副书记兼纪委书记、校工会主席,华中师范大学党委副书记等职。主持国家社科基金重点项目、省部级项目10余项。出版《建设马克思主义学习型政党研究》等著作(含主编)20余部,在各类期刊、报纸发表文章百余篇。
周东明 华中师范大学教育学院教授、博士生导师,华中师范大学中小学数学教育研究中心主任,华中师范大学工会主席,湖北省总工会第十三届委员会委员。一直从事基础教育的研究工作。出版著作(含主编)多部,在《人民教育》《教育研究与实验》等刊物发表论文30余篇。
何静 华中师范大学教师教育学院院长,研究员。长期从事高校社科研究管理和文化研究管理工作。研究领域为青少年人格教育、大众文化研究、高校社科管理研究、现代大学治理研究。主持和参与省部级科研项目10余项。出版专(编)著6部,在核心期刊发表论文20多篇。

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第四章 大学章程——高校民主管理的“宪法”

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第四章 大学章程——高校民主管理的“宪法”

一 大学章程对高校民主管理的重要意义

高校民主管理的前提,是高校对外依法落实办学自主权,对内实行依法治校,完善内部治理结构,实行管理体制和管理方式的民主化、科学化。没有办学自主权和依法治校,高校民主管理只能是空中楼阁。大学章程是高校落实办学自主权、依法治校的载体和依据,是高校民主管理的基础。

(一)大学章程是高校依法落实办学自主权的前提

改革开放后,我国社会经济快速发展,社会急需大量的人才,但长期计划经济模式下的高教管理体制却又把高校束缚得过死,高校办学缺乏活力。在改革开放的时代背景下,高等教育领域深化管理体制改革、增强高校办学自主权的呼声日益强烈。1979年底,复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等在《人民日报》上发表了《给高等学校一点自主权》的文章。在舆论先导之下,开始了以扩大高校办学自主权为重点的高校管理体制改革尝试。1985年召开的全国第一次教育工作会议发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》,提出“要扩大高等学校的办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下,高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生;有权调整专业的服务方向,制订教学计划和教学大纲,编写和选用教材;有权接受委托或与外单位合作,进行科学研究和技术开发,建立教学、科研、生产联合体;有权提名任免副校长和任免其他各级干部;有权具体安排国家拨发的基建投资和经费;有权利用自筹资金,开展国际的教育和学术交流;等等。对不同的高校,国家还可以根据情况,赋予其他的权力”。原国家教委于1992年印发了《关于国家教委直属高校深化改革扩大办学自主权的若干意见》,在专业设置、招生计划、科研、编制、基本建设、经费使用、岗位设置、干部任免、国际交流等方面给予学校更多自主权。1994年6月,中共中央、国务院在北京召开了改革开放以来的第二次全国教育工作会议,主要目的是贯彻落实1993年3月中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》,强调“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面,分别不同情况,进一步扩大高等学校的办学自主权”。学校要善于行使自己的权力,承担应负的责任,建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。按照这些文件的要求,很多高等学校进行了落实办学自主权的探索。

1998年颁布的《高等教育法》从第三十二条到第三十八条,分别规定了高等学校的7项自主权。从此,我国高校的办学自主权成为法定的权力,立法也进一步推进了政策的深化。1999年,中共中央、国务院召开第三次全国教育工作会议,并发布了《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,要求“按照《中华人民共和国高等教育法》的规定,切实落实和扩大高等学校的办学自主权,增强学校适应当地经济社会发展的活力。加强对高等学校的监督和办学质量检查,逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系,完善高等学校自我约束、自我管理机制。进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权,高等学校可以到外地合作办学”。2010年中共中央、国务院召开了第四次全国教育工作会议,发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,其中在强调落实和扩大高等学校办学自主权的同时,第一次以中共中央、国务院文件的形式提出建设中国特色现代大学制度的要求,将高等学校办学自主权和高校内部治理推进到一个新的阶段。2014年,教育部下发《关于落实和扩大高校办学自主权完善内部治理结构的意见》,提出要探索多种放权方式,根据赋权与能力相匹配原则,对有能力用好、有良好的权力运行和规范机制的高校,以协议、试点等方式赋予更多的办学自主权。

长期以来,许多高校并没有制定章程。教育行政部门和学术界从20世纪90年代就开展了有关大学章程的研究和探讨。2003年7月,教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》,提出“学校要依据法律法规制定和完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,作为学校办学活动的重要依据”。吉林大学、中国政法大学等20多所中央部委所属高校制定了章程或章程草案,成为最早的探索者。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出建设中国特色现代大学制度,要求推进大学章程建设。2011年11月,教育部制定发布了《高等学校章程制定暂行办法》。2013年9月,教育部制定《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年)》,明确了各个类型高校章程制定的具体步骤和先后顺序安排,要求到2015年底之前,所有的高校完成大学章程的制定工作。2013年11月28日,教育部正式核准了中国人民大学等六所高校的章程。这标志着大学章程建设步入了快车道。

大学章程是高校设立的法律依据,是高校获得独立法人地位和办学自主权的基础。高校的基本制度,是由具有法律效力的大学章程予以明确规定,无论是高校还是高校的举办者非经法定程序无权修改。大学章程还是教育行政部门简政放权、深化教育领域综合改革、实行“管办评分离”“转职能、转方式、转作风”、提高高校办学活力的载体。落实高校的办学自主权,意味着高校要成为自我规划、自我发展、自我约束、自我完善的办学实体,客观上对高校深化体制机制改革、转变管理方式、提高管理效能提出了更高的要求。教育行政部门权力下放后,大学章程成为高校办学自主权的体现,是高校独立办学活动的依据和准则,是高校推进治理体系和治理能力现代化、实行民主管理的基础和前提。

(二)大学章程是高校依法治校的基础

全面依法治国已成为党和政府治理国家事务的基本方针,这在教育领域要求依法治教和依法治校,不仅要求政府及其教育行政部门依法行政,而且要求高校依法治校。依法治校的前提是有法可依。这里的“法”不仅包括教育法律、法规和行政规章以及与教育有关的法律,而且包括学校章程和学校规章制度。因此,依法制定大学章程,真正树立大学章程在高校管理中的权威地位,做到有章可依,照章办事,违章必究,才能实现高校管理方式由人治向法治的转变。同时,依法制定的大学章程,对上承接国家的法律、法规和规章,对内统领高校内部规章制度,以此为依据办学治校,这也是高校办学坚持法治思维的体现。

民主和法治犹如一个硬币的两面。一方面,民主是法治的前提和基础。民主是与专制和独裁相对的一种政治制度,没有民主就不可能有作为国家根本法对权力进行规制的宪法,更不可能有真正意义上的法治。专制和独裁不需要也不允许宪法和法律的规制。另一方面,法治的本质是民主。民主的发展经历了漫长的历史,近代以来,法治逐渐成为民主所采取的一种普遍形式。高校实现民主管理,就必须实行依法治校。没有法治,高校将仍然是“人治”,民主管理就无从谈起。高校实行依法治校,主要包括以下几个方面。①治理制度自主化。社会主义市场经济和依法治国条件下,高校与政府及其教育主管部门的关系已经由计划经济条件下的下级与上级、服从与命令的关系,转变为由法律调整的法律关系,高校已不再是计划经济条件下政府的直接下级组织。政府对高校的管理权力和义务,学校对国家的义务,均由法律加以规定,学校与政府部门之间构成的是行政法律关系。不仅如此,高校与社会之间、高校与企业之间、高校与社会组织之间、高校与高校之间、高校与其他社会主体之间的财产关系、服务关系、合作关系,也都由法律加以调整,彼此之间构成民事法律关系。行政法律关系和民事法律关系的形成,意味着高校成为独立的法律主体,必须独立地享有法定权利,独立承担法定义务和责任。在这种情况下,高校必须依据章程对外成为一个独立法律主体,对内依法治校。大学章程的制定与实施,推动高校作为独立法人而存在,促进高校治理自主化、法治化。②领导体制科学化。党委领导下的校长负责制,是大学章程的基本内容,是党的领导在高校的体现。2014年10月,中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》,进一步重申和强调:党委领导下的校长负责制符合我国国情和高等教育发展规律,必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。在实际工作中,党委领导如何体现和怎样进行才能既保证党委的领导核心地位,又能充分尊重和保障校长的行政管理职权,是一个既需要顶层设计又需要细致设计的重大问题。通过制定大学章程,贯彻依法治校,科学地界定党委领导与校长负责的关系,明确党委决策的内容与程序以及校长管理的权能与程序,是落实党委领导下的校长负责制的基础性制度设计。高校按照章程依法治校,有力地促进了我国高校领导体制的法律化和科学化。③内部管理法治化。制定大学章程,依法治校,是大学管理法治化的具体体现。大学内部管理必须符合法治化的要求,一是高校管理理念的法治化,即运用法治思维,正确认识和确立学校、教师、学生三者之间的权利与义务关系,确立学校权力与教师、学生权利的理性化制度,明确大学与教师、学生之间的法律关系。二是高校管理决策的法治化,即运用法律和法治理念调控决策过程,影响决策结果,使决策内容合法化,决策程序民主、公正和效率化以及决策责任的具体化。三是高校管理规章制度的法治化,即规章制度的内容合乎法律的规定和法治的精神,规章制度的实施遵循严格的法定程序。四是高校管理行为的法治化,即运用法律手段、通过法律途径,通过规则、制度和程序调整主体间的权利义务关系。高校制定并实施章程,是依法办学、依法管理、促进内部关系的法律化的基础,是高等教育适应社会主义市场经济体制要求、摆脱计划经济对高等教育影响的必然结果。

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章节目录

  • 一 大学章程对高校民主管理的重要意义
    1. (一)大学章程是高校依法落实办学自主权的前提
    2. (二)大学章程是高校依法治校的基础
    3. (三)大学章程是现代大学治理体系的载体
  • 二 大学章程的主要内容
    1. (一)办学宗旨
    2. (二)内部管理体制
    3. (三)教职工的权利与义务
    4. (四) 学生及校友的权利和义务
    5. (五)经费、资产和财务制度
    6. (六)社会服务与外部关系
    7. (七)章程的制定和修改程序
  • 三 落实大学章程要正确处理的几对关系
    1. (一)必须正确处理党委领导与校长负责的关系
    2. (二)必须正确处理行政权力与学术权力的关系
    3. (三)必须正确处理学校与学院的关系
    4. (四)必须正确处理大学与政府、社会的关系

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