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B.2 城乡基层治理机制:成都市2019年“一核三治,共建共治共享”现状报告

摘要

成都市作为四川省的首位城市,率先在全国探索城乡基层治理机制,以系统治理为逻辑起点,建立了“一核三治,共建共治共享”的基层治理机制,不仅在全国起步较早,还积累了相应的治理经验。本研究聚焦“一核三治,共建共治共享”基层治理机制的执行现状,通过面向成都市城乡居民的问卷调查,对该机制的运行现状进行系统评估并寻找规律。研究发现,共享指数呈现由关注“公共服务”向关注“公共安全”转型升级的特征;共建指数呈现公共治理格局达成、社区活动新民生不足的特征。共建共享方面,“共建力”弱于“共享值”,共建共享指数呈“反圈层”格局。治理内在机理方面,以党建为根本引领,“三治”的影响不一;党建指数方面,基层党建基础全面夯实,信息公开成为阶段性短板;“三治”指数方面,自治激活政治效能感,且大幅高于德治、法治。

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B.2 城乡基层治理机制:成都市2019年“一核三治,共建共治共享”现状报告

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成都市“一核三治,共建共治共享”基层治理机制研究课题组

摘要:

成都市作为四川省的首位城市,率先在全国探索城乡基层治理机制,以系统治理为逻辑起点,建立了“一核三治,共建共治共享”的基层治理机制,不仅在全国起步较早,还积累了相应的治理经验。本研究聚焦“一核三治,共建共治共享”基层治理机制的执行现状,通过面向成都市城乡居民的问卷调查,对该机制的运行现状进行系统评估并寻找规律。研究发现,共享指数呈现由关注“公共服务”向关注“公共安全”转型升级的特征;共建指数呈现公共治理格局达成、社区活动新民生不足的特征。共建共享方面,“共建力”弱于“共享值”,共建共享指数呈“反圈层”格局。治理内在机理方面,以党建为根本引领,“三治”的影响不一;党建指数方面,基层党建基础全面夯实,信息公开成为阶段性短板;“三治”指数方面,自治激活政治效能感,且大幅高于德治、法治。

关键词:共建共治共享 基层治理 成都

B.2 城乡基层治理机制:成都市2019年“一核三治,共建共治共享”现状报告

一 研究背景

(一)溯源:成都社区治理发展的简要历程

2017年,党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,为新时期党领导基层社会治理指明了方向。2018年12月修订后实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》和2019年5月出台的《中共中央办公厅关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》对深入推进党建全面引领城乡社区发展治理提出了更高的要求。

成都市从2003年开始探索党建引领城乡社区基层治理机制,在贯彻党中央决策部署和回应时代需求过程中,一步步走到了全国基层治理的前列。2003~2006年,为配合国家经济和社会体制改革的需要,城市社区逐渐承担起企业剥离出来的社会职能和政府转移出来的服务职能,针对原来的“单位人”缺乏“社会人”意识的状况,成都市以“一核主导,激活自治”为重点,开启了基层治理的探索。2007~2012年,在统筹城乡综合配套改革试验区和灾后重建中,针对农村居民参与基层治理能力弱、村民自治难、村级公共事务推进难、村两委监督难等农村基层治理中的问题,成都市按照“一核主导,强化自治”的思路,构建起了“村支部领导、议事会决策、村委会执行、监事会监督”的新型村级治理机制。2013~2017年,特别是跻身新一线城市以来,随着经济社会的发展,成都市实际管理人口超过2000万,基层社会活力竞相迸发。成都市通过引导、扶持、整合社会力量积极参与基层治理,初步形成了“一核多元,合作共治”的基层治理格局。2017年,围绕建设全面体现新发展理念国家中心城市这一奋斗目标,成都市在全国率先成立社区发展治理委员会,开启了特大城市治理体系建设的探索,城乡社区治理向“一核多元,共治共享”转变。

在新的历史进程中,在党中央的新要求、新部署下,成都市提出构建“一核三治,共建共治共享”城乡社区治理新机制。这是一个时代的命题、一次承前启后的探索。本报告旨在了解成都市居民对“一核”“三治”“共建共享”的认知、评价和期待[],为成都市“一核三治,共建共治共享”城乡基层治理新机制的建设提出有针对性的建议。

(二)深描:大样本基础上的评价与分析

为充分体现以人民为中心的理念,更加精准地研判成都市城乡社区治理现状,将城乡社区治理的顶层设计思路与群众现实诉求和评价相对接,经与成都市委组织部协商,课题组以城乡居民评价为基点,通过德尔菲法和文献梳理法,构建了三个层面(共建共享、党建引领、三治并举)、六大领域(共享、共建、党建、自治、法治、德治),共计109个具体测评指标的六大指数。通过实施大样本的问卷调查,对“一核三治,共建共享”的现状进行群众维度的精准研判。指标体系具体包括三个层面。

第一层面:共建共享指数。习近平总书记指出,社会建设要以共建共享为基本原则。共建是社区居民的权利与义务,也是成都市建设高品质和谐宜居生活社区的实现路径。共建的关键在一个“共”字,此次调研重点针对居民对社区治理参与主体的知晓情况,居民对社区共建的认知、态度、行为等。共享的要义是社区居民对美好生活的追求。共建共享指数用来测量和评价群众共建共享的达成现状,指向治理目标层,包括群体感知层面的“共享评价指数”和行动意愿层面的“共建评价指数”两大指数。党的十九大报告特别强调,必须“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。其中,共享评价指数内容涉及安全感、幸福感、获得感等(下称“三感”),以及围绕“三感”而设计的相关问题。共建评价指数内容涉及人民群众的共建意愿、共建认识与共建行动三个面向,以及围绕三个面向设计的一系列问题。

第二层面:党建引领指数。用来测量和评价群众对党建引领的认识、认同、行动现状,指向城乡社区治理的核心路径层。对党建在基层社区落地落实的方方面面进行系统测评,共涉及21个指标。

第三层面:三治并举指数。用来测量和评价群众对自治、法治、德治的认识、意愿、行动现状,指向城乡社区治理的执行路径层,包括“自治评价指数”、“法治评价指数”以及“德治评价指数”三大指数,以及围绕三大指数设计的一系列问题。

最终,课题组向成都市20个区(市、县)及天府新区成都直管区共发放问卷6500份,调查对象包括城乡普通居民、社区(村)干部,以及社会组织工作人员,问卷全部回收且有效,调查成功率100%。

二 实证求索

(一)共享评价指数:由关注“公共服务”向关注“公共安全”转型升级

数据显示,成都居民拥有较高的安全感与幸福感。其中,安全感主要由城乡公共服务的高质量供给达成;同时,不论横向比还是纵向比,生活在成都,居民普遍有较高的幸福感。数据同时还显示,同共享最为密切相关的群众获得感的核心关切,已由社区公共服务转向社区公共安全,社区公共安全成为制约群众获得感的核心要素。历经“平安成都”百日攻坚后,社区公共安全依然是群众获得感达成的核心关切。总之,共享评价指数显示,成都居民共享社会治理取得阶段性成果,“幸福成都”“安居成都”当之无愧。

1.群众表达:公共服务满足群众安全感,公共安全制约群众获得感

我们对共享评价指数所得数据进行主成分分析(见表1)以期降维聚类[],更清晰地呈现共享评价指数的结构性特征,共计提取出符合统计学要求的三项公因子,包括安全感、幸福感、获得感。其中,安全感指标同“社区公共服务满意度”“社区居民福利满意度”“社区公共空间设计满意度”三项指标聚类,表示在当前,群众安全感主要来自社区公共服务供给。可见,成都市多年来深耕对城乡居民的公共服务精准、有效供给,特别是自2017年举办城乡社区发展治理大会以来各项提升社区公共服务的举措,有效提升了群众的安全感。幸福感指标则同“与过去纵向比幸福感”“与他市、他人横向比幸福感”“未来预测幸福感”“国家认同感”“个人安全感”等五项指标聚类。获得感指标则同公共安全相关的四个指标高度相关,但特别值得说明的是,尽管影响获得感的重要指标全部为公共安全,但获得感指标同公共服务与个人幸福感的各个指标亦都有较强联系,表示获得感是一种以安全感、幸福感为基础,在社会发展治理的共享领域级别更高的群众感知。这亦表明,成都群众获得感的核心关切,已由公共服务向公共安全转型升级。

表1 共享评价指数主成分分析旋转后矩阵a

2.群众感受:“幸福成都”“安全成都”实至名归,“获得成都”尚欠火候

从共享评价指数的群众评价排名来看,幸福感与安全感的绝大部分指标得分超过4分(总分5分,下同),只有排名末三位的指标得分低于4分,另有低于3.5分的指标2项,低于3分的指标1项。具体来看,排名前三的指标均为幸福感指标,群众普遍的幸福自信感支撑起核心的积极共享评价;公共服务类指标紧随其后,支撑力亦相对强劲,优质公共服务赋予成都群众较强安全感。从群众感知不难看出,“幸福成都”“安全成都”已实至名归。排在后三位的指标为安全感指标和获得感指标,“获得成都”需要将公共安全这一感知植入群众心中。

表2 共享评价指数中各指标群众评价得分(有效N=6042,满分5分)

成都市共享评价指数得分较高,加权总分高达4.12分,充分说明成都市民共享城乡社区发展治理的目标初步达成。

(二)共建评价指数:公共治理格局达成,社区活动地气不足

数据显示,成都居民从意愿到行动均呈现极强的公共治理参与性,居民参与公共治理的格局形成。但是,数据也揭示出当前社区活动的社会吸纳力不强,不论是提升人民群众生活质量,还是助力党委政府,基层组织与社区活动对城乡居民整合的效力都比较弱。同时,老百姓对社区是自治组织还是政府组织的认识仍然普遍模糊。

1.公共治理:从群众意愿到群众行动的“双达成”

在共建评价体系的14项指标中,群众参与公共治理意愿与行动的10项指标得分全部在4分以上(见表3)。在公共治理意愿方面,群众普遍有极高的热情,十分愿意为社区(村)居民服务(4.51分),对所居住社区具有很强烈的归属感(4.41分),愿意将自身资源投注所在社区(村)的发展与治理当中(4.39分),不仅愿意参加社区(村)的发展与治理各项事务(4.39分),更愿意了解所在社区(村)的管理情况(4.31分)。在公共治理行动方面,大部分群众不仅主动向社区(村)反映意见或问题(4.28分),还对“社区(村)治理是街道和社区居委会(村委会)的事,与我无关”的说法持正确认识(4.15分);不仅参与所在社区(4.09分)和所在小区(4.03)的公共事务,还对担任社区(村)干部保持积极性(4.01分)。数据揭示,成都市人民群众在参与公共治理领域已基本实现从意愿到行动的“双达成”。

2.社区活动:社会吸纳力有待强化,还需更接地气

在共建评价指标体系的14项指标中,参与社区活动意愿的3项指标得分全部在4分以下(见表3)。其中,群众在同亲朋活动进行比较后,对社区(村)组织的各项活动评价得分仅为3.14分;更多群众将居住小区定位为居住功能,现阶段居民小区的其他功能(如工作与娱乐功能)明显不强(2.79分);群众对参与社区组织的各类活动(如娱乐、文体、兴趣、联谊等)的兴趣不强(2.37分)。可见,社区活动对居民的吸引力还有较大的提升空间。以社区活动丰富人民群众美好生活,助力党委、政府对基层社会整合的效力还有待强化,尤其是社区活动的组织主体(社区、社会组织、社区自组织)还需要更接“地气”,要以人民群众诉求为导向。

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报告目录

  • 一 研究背景
    1. (一)溯源:成都社区治理发展的简要历程
    2. (二)深描:大样本基础上的评价与分析
  • 二 实证求索
    1. (一)共享评价指数:由关注“公共服务”向关注“公共安全”转型升级
      1. 1.群众表达:公共服务满足群众安全感,公共安全制约群众获得感
      2. 2.群众感受:“幸福成都”“安全成都”实至名归,“获得成都”尚欠火候
    2. (二)共建评价指数:公共治理格局达成,社区活动地气不足
      1. 1.公共治理:从群众意愿到群众行动的“双达成”
      2. 2.社区活动:社会吸纳力有待强化,还需更接地气
      3. 3.自治认识:社区的政治功能已“入脑入心”
    3. (三)共建共享格局:“共建力”弱于“共享值”,共建共享指数呈“反圈层”格局
      1. 1.共建共享指数呈现“反圈层”格局
      2. 2.“共建力”明显弱于“共享值”
    4. (四)治理内在机理:以党建为根本引领,“三治”的影响不一
      1. 1.党建领航——成都群众共建共享目标达成的根本引擎
      2. 2.城市品德——成都群众共建共享目标达成的第二内驱
      3. 3.自治法治——社区(村)治理的“结构性位置”:自治稳健,法治较弱
    5. (五)党建指数:基层党建全面夯实,信息公开成为阶段性短板
      1. 1.总体分析:群众组织归属感极强,阶段性工作短板浮现
      2. 2.分项描述:城乡居民评价中的党建图景
    6. (六)“三治”指数:自治激活政治效能感,且大幅高于德治、法治
      1. 1.“三治”激活群众政治效能感的成效
      2. 2.自治图景:高度自治秩序中的成都社区——制度、服务、意识
      3. 3.法治图景:群众法治基础已然建立,法治意识尚需进一步提升
      4. 4.德治图景:以党政为中心的社会信任差序格局形成
  • 三 结论与启示
    1. (一)社区治理格局已经形成,社区活动整合力尚需进一步加强
    2. (二)治理成效呈“反圈层”特征,城乡社区治理进入全面推动、均衡发展之新阶段
    3. (三)成都治理机制的内在脉络逐渐清晰化,党建引领“三治”共同发力的格局正在建立
    4. (四)基层党建全面夯实,成都进入基层党建弥补阶段性短板新时期
    5. (五)“三治”成效有差异,需通过提升法治、德治水平进一步激发群众政治效能感

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