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最近更新:2021-03-04

【社会万象】 “山重水复砥砺行,柳暗花明马蹄徐”——2019年中国PPP发展回顾

作者:刘世坚 杨晓路 王守清 来源:《中国PPP年度发展报告(2020)》
发布于 2021-01-26 浏览量:26

(一)基本情况

2019年,全国新增PPP项目整体上保持升势,同时也有不少入库项目因不符合新政要求而被责令整改或退库。PPP生态圈内的既有秩序被打破,新的秩序正在形成。

财政部全国PPP综合信息平台项目管理库信息显示,截至2019年底,在库项目累计达到12362个,总投资额为17.6万亿元,较2018年同期分别减少约2%和0.5%。其中,管理库项目9440项,同比增加786个,增长9.1%;总投资额为14.4万亿元,同比增加1.2万亿元,增长9.1%;新入库项目数同比减少2640个,下降64.8%,投资额同比减少3.6万亿元,下降62.1%;净入库项目数同比减少731个,下降48.2%,投资额同比减少1.2万亿元,下降50.0%;储备清单项目2922项,总投资额为3.2万亿元,同比分别减少约26%和28%。[1]

国家发改委全国PPP信息监测服务平台显示,2019年各地录入PPP项目共7047个,总投资额9.33万亿元。项目数量排名前五位的分别是山东612个,总投资额5343亿元;贵州519个,总投资额7383亿元;广东507个,总投资额4931亿元;浙江505个,总投资额9295亿元;安徽487个,总投资额4621亿元。上述五省的项目数量占总数的37%,占总投资额的34%。[2]


(二)规范管理——防范风险的主线延续


受限于系统性金融风险和地方债务风险防控要求,2019年的PPP政策继续趋紧,无论是财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)(以下简称“10号文”)、《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(财办金〔2019〕40号)(以下简称“40号文”),还是《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)(以下简称“1098号文”),都对PPP项目的实操和管理提出了一系列新的规范性要求。PPP项目的合规门槛持续提高,2019年的PPP市场亦为之震动,某些溯及既往的管理方式也不可避免地引发了市场担忧。

法律层面,在《政府投资条例》(国务院令第712号)于2019年7月1日正式生效之后,国家发改委发布1098号文,以PPP领域的上位法——《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号,以下简称《企业投资条例》),以及与基础设施投融资直接相关的政策——《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)为依据,对PPP项目的决策及操作程序进行了正本清源式的梳理,提出了可行性论证和审查的概念,并明确了通过在线平台对PPP项目实行全过程动态监管的工作要求。

政策层面,财政部通过10号文对“规范的PPP项目”首次予以官方定义,涉及项目性质、期限及流程、风险分担、付费机制、项目资本金、签约主体、信息公开等七项条件,以及政府兜底、平台公司参与、违反程序性要求、明股实债、信息披露违规等五条红线。此外,对于新增政府付费项目,10号文也从财政支出责任占比及使用者付费比例等方面祭出三道“紧箍咒”。40号文紧随其后,进一步要求梳理地方政府隐性债务,清理增加隐性债务的PPP项目。“控债”、防风险的宏观政策导向对于PPP“军规”的决定性影响由此可见一斑。


(三)规则“拼图”继续完善


2019年,PPP的规则继续完善。尽管PPP条例的出台尚不可期,但仍有更多更新的规则“拼图”涌现。

其一,合同性质及争议解决。2019年12月,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)(以下简称《司法解释》)发布,将政府特许经营协议与符合其规定的政府和社会资本合作协议等定性为行政协议,规定人民法院应当依法受理公民、法人或者其他组织就此等协议提起的行政诉讼。在PPP条例等实体法缺位的情况下,《司法解释》通过扩大《行政诉讼法》规定的行政诉讼范围,从实质上否定了特许经营协议和PPP合同的可仲裁性,对多年以来特许经营和PPP领域的争议解决规则和实践带来了困惑、分歧和不确定性。

其二,国有资产管理。2019年5月,十三届全国人大常委会制定和通过贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划,明确将政府和社会资本合作(PPP)项目中的政府资本等国有资产于2020年纳入报告范围,并提出拓展相关预算决算对政府和社会资本合作(PPP)形成、配置国有资本和资产情况的反映。

其三,会计准则。2019年12月,财政部发布《关于印发〈政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同〉的通知》(财会〔2019〕23号),正式制定PPP会计准则,规范PPP模式形成的政府资产和相关净资产或负债的会计处理。

其四,绩效管理。2019年4月,财政部办公厅下发《关于征求对〈政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)〉意见的函》(财办金〔2019〕39号),提出了PPP项目绩效目标与绩效指标管理内容,明确了绩效监控、绩效评价、绩效管理等,PPP项目运营阶段的精细化管理被提上议事日程。

其五,在线审批监管平台。1098号文提出“依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理”,要求“所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理”[3]。2019年11月,国家发改委在原有PPP项目库基础上,指导各地依托全国投资项目在线审批监管平台,建立了全国PPP项目信息监测服务平台,通过国家电子政务外网向全国发改部门公开,并提供项目查询、监测报告发布、异常项目提醒等服务;与传统项目库事后填报的方式不同,全国PPP项目信息监测服务平台基于“一项目一代码”,与负有项目监督管理职责的部门实现信息共享,实现了项目前期手续办理情况实时更新,以期为政府、社会资本、金融机构、中介服务机构等PPP项目相关各方提供更好更及时的服务。[4]


(四)协同“六稳”


中共中央政治局于2018年首次提出“六稳”工作要求(稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期)。2019年9月,国务院常务会议再次强调“六稳”,并明确加快专项债发行使用的措施,带动有效投资支持补短板扩内需。[5]

不同于专项债这一2019年的投融资热点,PPP没有被中央明确列为“六稳”工作的主要实施路径。但是作为地方政府开展基础设施投资、融资、建设和运营的合规方式之一,PPP在协同“六稳”,助力社会资本参与基础设施建设和运营方面还是大有可为的。

2019年3月,国务院发布《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》(国发〔2019〕8号),规定由国家发改委、财政部、中国人民银行、银保监会、国家开发银行等按职责分工负责落实民间投资支持政策,有序推进政府和社会资本合作。国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力。[6]

国务院2019年9月发布《优化营商环境条例》(以下简称《营商条例》),要求进一步扩大对外开放,积极促进外商投资,平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体,并强调“没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的,行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务,不得设置市场准入和退出条件,不得干预市场主体正常生产经营活动”[7],要求地方政府及有关部门“履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同,不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的,应当依照法定权限和程序进行,并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿”[8]。

2019年4月,《国家发展改革委关于印发〈2019年新型城镇化建设重点任务〉的通知》(发改规划〔2019〕617号)发布,“鼓励经营性与公益性项目综合立项,促进资金平衡、金融支持和市场化运作”[9],为综合类PPP项目立项和融资打开了方便之门。同月,《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引(2019年版)〉的通知》(自然资办发〔2019〕31号)发布,强调不得以建设单位投资来源为民间投资、外商投资或政府和社会资本合作等为由限制申请划拨用地。同时明确:“支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。”[10]

10号文和1098号文亦分别就此给出了具体的鼓励措施,例如禁止在招标时限制民企和外资参与,在同等条件下优先支持民企参与的项目等。[11]这一方面显示出政府部门对于过去几年PPP领域普遍存在的“国进民退”现象的清醒认知,另一方面显示出鼓励民间投资长期以来都是国家层面力推的投融资政策焦点,也是痛点和难点。如果说PPP在其高速发展阶段尚能激起部分民资、外资参与热情的话,在以规范和“控债”为主的政策话语体系之下,如何更好地稳定政策预期,调动民间资本的积极性,保障其合法权益,就成为政策制定者真正需要考虑并落实的主要课题。

(五)参与“三大攻坚战”

参与“三大攻坚战”(防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治),实际上是中国式PPP的题中应有之义。

防风险是近年来PPP相关政策的基调,污染防治更是PPP(包括特许经营)长期以来的主战场,国家发改委、财政部、住建部、生态环境部、农业农村部、水利部和银保监会等在2019年都曾就此发布相关规范性文件。此外,2019年6月,《国家发展改革委关于进一步落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金政策的通知》(发改投资〔2019〕1067号)发布,要求推广PPP等模式,吸引社会资本广泛参与扶贫项目建设。

从行业发展的角度看,大多数中央部委均在2019年单独或联合发布政策文件,鼓励PPP模式的推广和运用,显示出PPP的生命力和影响力,但实际效果有待观察。

(六)宏观政策环境出现松动迹象

自2019年下半年开始,“稳增长”的政策信号逐渐加强,2017年以来占据主流的“控债”和“发展”双重政策导向透露出微调迹象。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,在“规范的PPP”之外,为地方政府合规筹集项目资金打开一扇新的窗口——专项债。9月,国务院常务会议研究“加快专项债发行使用,带动有效投资支持补短板扩内需”的措施,提前下达2020年部分专项债额度,并将专项债用作资本金项目领域扩大到交通、能源、农林水利、污水垃圾处理、冷链物流、水电气热等基础设施和生态环保项目,以及职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务领域的重大项目。

2019年11月,《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)(以下简称“26号文”)发布,下调部分基础设施项目的最低资本金比例,鼓励依法依规筹措重大投资项目资本金,并特别提及权益类、股权类金融工具的运用,以及将政府专项债券作为重大项目资本金的最新政策导向,透露出促投资、稳增长的强烈信号。

毋庸讳言,专项债与PPP的覆盖领域高度重叠,两项政策之间存在明显的竞合效应。26号文不是PPP的独家利好,其与专项债新政彼此衔接更紧密。但无论如何,在经济下行的压力之下,基础设施建设领域的政策导向确实有所调整,防风险的旋律犹在,稳增长的基调渐强,这对PPP的后续发展无疑会产生非常重要的影响。


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