上海资源环境发展报告（2021）：建设人民向往的生态之城

2019年11月2日，习近平总书记视察上海杨浦滨江时，提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，建设好人民城市成为城市发展的重要目标。上海生态之城的内涵应为人与自然和谐的宜居之城、生态环境健康的美丽之城、生态经济繁荣的活力之城、生态文化时尚的潮流之城、生态治理先进的共治之城。从经济基础、绿色创新、生态宜居、环境治理等维度构建“城市绿色景气指数”，对上海建设生态之城的成就进行评估与比较，发现上海在长三角城市中居于领先地位，但也面临着人均生态空间、工业资源能源效率、环境基础设施等方面的挑战。上海推进生态之城建设应从源头控制人口规模和工业企业数量，实施更严格的环境标准，调动全社会力量投资于资源环境效率提高，畅通生态产品价值实现的机制尤其是市场化机制，促进环境治理体系和治理能力现代化，依靠更密切的长三角生态环保与绿色发展合作。
优质生态空间是生态之城建设的重要依托。“十三五”以来，上海在生态绿地系统建设、低效建设用地复垦、郊野公园经营管理模式创新、矿山生态修复和多元化经营等方面积累了成功经验，滨水地区功能转型重生也取得了良好效果。但与国内外主要城市相比、与城市居民日益增长的美好生活需要相比，上海生态空间建设总量仍需进一步增加，服务型生态产品的供给能力不足，物质型生态产品对外依赖度较高，提升城市公园绿地建设的空间均衡性迫在眉睫，滨水空间建设也存在功能单一、可达性较差、缺乏活力等问题。“十四五”期间上海生态空间建设需要更加强化公平性和品质感，加强生态空间的多功能融合，由外而内打造由生态保育区圈层、生态维护区圈层、生态互动区圈层、生态嵌入区圈层构成的圈层式分布格局。进一步优化城市滨水空间功能，加强滨水区与滨江腹地的联系，完善便民服务设施和商业配套服务设施建设，强化滨水空间文化符号，营造具有地域特色的城市滨水空间。
生态之城建设需要繁荣的生态经济作为基础，“十三五”期间，上海市生态经济增长取得显著进展，资源环境效率不断提高，自然资源基础稳中有升、环境生活质量显著改善、节能环保产业快速发展、环境经济政策密集发布。上海探索并实践了“末端废弃物资源利用和产业绿色发展并重”的循环经济发展模式，在绿色信贷创新、绿色债券信用管理、绿色保险指数分类以及碳交易市场活跃度等方面成果显著。从发展趋势来看，上海建设用地可用量减少趋势不会改变，资源约束与环境容量束缚将长期存在，资源环境对上海城市发展产生了刚性约束。“十四五”期间，上海应把绿色循环发展理念作为基本遵循，将生态经济发展目标与碳中和目标、无废城市建设目标、卓越全球城市创建目标有机协同，把生态经济纳入主流经济决策。要聚焦核心功能，提高城市能级和核心竞争力；提升经济密度，推动土地高质量利用，树立底线思维，打造绿色生产生活方式。在此基础上，完善环境经济政策，健全绿色金融发展制度，建立绿色金融标准和绿色项目库，为自然资本投资创造良好环境，并激发广泛的社会参与。
良好的环境质量对人民的健康福祉至关重要，是生态之城建设的保障。“十三五”以来上海大气、水环境质量不断提升，有序推进土壤污染防治各项任务，全面规划部署应对气候变化和节能减排工作，在长三角率先出台生物医药研发机构水污染物排放地方标准。上海生态之城建设应在“抓环保、促发展、惠民生”三个维度共同发力，进一步提升生态环境品质，进一步提升绿色发展能级，进一步提升人民群众获得感。上海市须进一步引导产业转型升级，完善大气环境风险的信息公开机制和大气环境风险标准体系，推动实现区域空气质量联保共治。基于水安全视角，统一长三角水污染物排放标准和环境执法标准，建立长三角排污企业水污染物排放数据与治理绩效共享平台。深入开展土壤生态环境监测，强化土壤污染源头预防和控制，严格实施农用地分类管理，完善建设用地全生命周期管理。针对城市脆弱环节，努力降低气候灾害敏感性，建立区域间气候变化应对协作机制，大力支持应对气候变化关键技术研究，全面完善气候变化适应战略规划，力争早日实现碳达峰、碳中和目标。
关键词：生态城市 人民城市 生态空间 绿色经济 生态环境质量