中国城市发展报告（No.13）：大国治理之城市安全

城市安全是社会经济可持续发展的前提，是人民群众安居乐业的保障，是衡量城市竞争力的重要指标。当前，中国城市化水平持续提高，城市规模不断扩大，城市结构日趋复杂，各类要素快速集聚流动，再加上社会经济发展阶段和时代形势复杂变化的影响，城市安全问题日益凸显，城市安全治理面临更高的要求。2020年初起新冠肺炎疫情大流行，2020年6月以来全国爆发了大范围的洪涝灾害，再次凸显城市风险应对和安全治理面临的严峻考验，成为社会各界广泛关注的焦点问题。


习近平总书记强调要“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”，而城市安全是国家安全观在城市的具体落实。《中国城市发展报告No.13》（以下简称《报告》）以“大国治理之城市安全”为主题，紧密围绕新中国成立以来，尤其是2003年“非典”以来我国的城市安全发展历程，对城市安全治理的制度、理念和实践进行了系统分析和深入研究。《报告》共设计了总报告、城市治理篇、制度建设篇、技术创新篇、社会治理篇、应急产业篇、国内案例篇、国际经验篇和附录9个篇章，分专题深入研究了我国城市安全治理的发展沿革、治理现状、问题挑战、发展态势、创新经验，并结合国外城市安全治理的有益做法，对进一步提升我国城市安全治理体系和治理能力现代化水平提出了对策建议。


《报告》指出，在近20年的城市安全治理改革中，我国城市安全治理理念发生重大转变，呈现新的发展趋势：从以往的被动应对转变为主动预防，从针对单项要素的碎片化管理转变为总体国家安全观指导下的综合性治理，从注重事故发生后的应急救灾转变为贯穿“事前—事中—事后”的常态化、全周期管理，从主要依靠人工经验的传统式管理转变为科技赋能的智慧化管理，治理理念和手段不断发展、创新。在城市安全治理体系建设上，以“一案三制”为框架构建了“纵向到底、横向到边”的城市安全应急预案体系，基本建成了系统的安全治理法律体系，实施了一系列行之有效的安全治理机制，城市安全治理的规范化、制度化和法治化水平不断提高，逐步建立起了“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色城市安全治理体系。


《报告》同时指出，现代社会正在进入一种“风险型社会”，呈现自然灾害频发化、城市系统脆弱化、突发事件常态化等特征，城市安全与可持续发展面临越来越严峻的挑战。而城市风险本身具有系统性、复杂性、突发性、连锁性等特点，安全防控难度较大，特别是此次疫情防控暴露出了我国城市安全治理的一些短板和不足。如，安全治理思路局限在“已知风险”的范畴内，限制了思维框架和行动范畴；城市安全治理法制体系尚不健全，法律之间耦合度低，部分领域存在漏洞和空白；城市治理结构不够完善，多主体协同联动不足；城市安全应急预案的编制存在同质化强、针对性不足、预见性和可操作性弱等问题；突发事件的预防准备、监测预警、应急处置和救援、恢复和重建机制仍有很大的改进空间。


习近平总书记提到“备豫不虞，为国常道”，要“发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。综观全球，国外城市安全治理十分注重理念引领、法律的动态修订和完善、“一体化”或“综合化”管理、社区和个人在突发事件应对过程中的“自依”和“互依”以及信息科技的运用。尤其值得关注的是，“韧性城市”建设已成为当前国内外城市安全治理发展的新趋势。“韧性城市”理念注重对社会、经济和自然等多要素的结合，强调多部门和多主体在灾害应对中的多元合作与联动共治，主张在灾害的抵御阶段和恢复阶段，通过学习、组织重组、调整转型等方式，增强对灾害的随机反应能力、消化恢复能力以及城市自身的演进和可持续发展能力。


立足中国国情，借鉴国际经验，《报告》提出，在新的发展阶段，我国城市安全治理改革须从转变应急治理理念，建立健全安全治理的法制、体制和机制等几个方面入手，秉承总体安全观，推动全视域、常态化、全周期治理；完善法律体系，为城市安全治理提供法制保障；坚持“平战结合”，强化城市安全治理的顶层设计；鼓励社会参与，促进城市安全多元协同共治；加强安全宣教，夯实基层应急安全能力建设；坚持科技赋能，进一步推动城市安全智慧化治理；全面提高城市的公共安全治理能力，保障城市的稳定健康运行，建设更具“韧性”、更可持续的安全城市。


关键词：城市安全 应急管理 多元治理 全周期 韧性城市